苏南城市发展新思路

　　新 望

　　众所周知，90年代苏南地区掀起了一股“造城”热。推动和造就这股“造城”热的因素主要有三个：一是80年代中后期国家县改市政策给地方政府以强烈的诱导；二是乡镇集体企业的发展为地方提供了财力上的积累和支持；三是中央和省级政府倡导的创建活动，推动了城乡公共设施建设，城市外观得以极大改观。除了这三个主要因素之外，还有其它一些 次要的因素，如开发区热、户籍买卖以及地方领导人盲目的攀比、赶超心理等。张家港、海门、通州、锡山、昆山、吴江、江阴、常熟等各具特色的城市建设都给人留下了深刻的印象(从经济区划上讲，南通亦属苏南)，尤其在公路交通空前发展之后，空间相对变小，苏南平原镇、厂、店连成一片，物流、人流、车流大大增加，给人以处处是城、蔚为壮观的感觉。然而，这场“造城”热也有值得反思的地方。

　　一个问题是浪费惊人。城市建设中存在形式主义的现象，贪大求洋，花盆式、样板式、大跃进式的“面子”工程太多，有些闲置了、有些利用率不高、有些干脆无法利用。非生产性的基本建设开支过大，而且一些大的项目缺乏论证，违背了经济社会发展的科学规律。某县级市耗巨资兴建了豪华的国际会议中心，但常年闲置在那里，利用率几乎是零；

　　二个问题是为求速度，求轰动效应，摊子铺得太大，负债搞建设，背上了沉重的债务包袱，后继投入不足，财务成本增高，发展缺乏后劲，空了家底，伤了元气，经济增长停滞不前甚至有所下降。某县级市两年时间中为创建投入80亿，但过去4年半时间该市财政总收入只有20多亿元，乱集资(包括强行的捐款、收费、摊派)、乱拆借，“花光了祖宗的积蓄，用空了儿子的钱，还用了孙子的钱”，扰乱了正常的地区经济金融生活秩序和财政分配格局(见《华东信息日报》1999年9月3日头版《地方政府会有债务麻烦吗》，《周末》1999年9月17日第2版转载)；

　　三是有城无市，城市“空壳化”。城市集聚效应、中心功能不明显，第三产业不发达，市民阶层缺如，城市主体缺失。城市管理方式、居民生活方式相对滞后，恩格尔系数还很高。一句话，整体城市形态和现代城市生活尚不具备或严重欠缺，城市的城市化程度不高。虽然在名称上已将县改为“市”，但它们实质上仍是县，即使出现了像杨舍、茅家镇、金沙、玉山、松陵、澄江、虞山这样一些较大的城镇，但严格讲来也至多是town,而非city，或者说只有city,而没有citizen。

　　“农村城市化，城乡一体化，城市现代化”这个方向没有错，出发点也是好的，但为什么却出现了上述劳民伤财的城市“空壳化”现象？这不能不引起我们的深思。

　　一是多年来，在旧的计划体制和单一城市工业化道路主导之下，城乡、工农二元隔离，户籍有别，壁垒森严。受此影响，乡镇企业异军突起之后还是强调“就地转移”、“离土不离乡”，农村人口始终难以流动和集中，农民进城门槛高，门槛多，城市规模难以扩展，“人”这个生产力中最活跃的因素却丧失了活力(活动的能力)。在苏南，还有更特殊的原因，由于其历史上自然条件优越，人口膨胀，人口压力大，由此形成了一种由来已久的深重的排外情结，对内开放始终难成气候。

　　二是农村土地政策也不利于城市化进程。直到现在，还有人认为土地是农民的福利保障，人地不可分，担心工业化、城市化之后农民没有退路。社区所有、农户经营，一涉及土地要素的流动便困难重重。当几十万湖南、江西的农民南下广东、海南种地的时候，苏南的农民却在补农、奖农、建农的政府行为下按照指定的地点、时间、品种种植“丰产方”，外地农民难以进入，本地农民不得入城，乡镇企业和农户的市场主体地位均得不到保证，也使农业的市场化、农村的城市化受到严重制约。

　　三是旧苏南模式的特点之一是党政职能溢出，资源配置处在政府的绝对主导之下，加之急功近利的地方主义，任期内都想“造福一方”，内在的基建冲动导致了城市建设一头热，对上与对下、当前与长远、数量与质量的关系始终处理不好。这也正是旧苏南模式的内伤之一。而另一方面，大城市建设的决策权又高高在上，造成了城市发展战略严重的脱离实际，城市规模难以优化。苏南经济结构调整年年讲却始终难有大的起色，其主要原因就是没有大城市。过去的几年里，苏南在城市建设上虽可谓花钱无数，但却未能建成一个举足轻重的大城市，未能取得应有的规模效益，现在看来，这不能不说是个失误。

　　四是区域经济还往往带有区域文化的烙印。江南多小镇，从深层上讲，或许与吴文化有关。吴文化乃河湖文化、乡土文化，传统十分深厚，精、细、小是其特点，但不够大气，崇尚小国寡民式的秩序感。乡、城一体，安土重迁，建小城镇，做小市民自然成为人们在新的经济条件下梦寐以求，也是根深蒂固的理想。高同质性、超稳定性和封闭性是苏南小城镇的普遍特点，而现代城市的本质在于其异质、流动、开放，这也恰恰是城市文明与村落文明的根本区别。在苏南，温柔敦厚、过分成熟的“后院文化”似乎对大城市的发育构成了固有的障碍。只要稍加观察我们就可发现，现代城市的形成都有一个边缘、杂交、移民的过程，苏南在历史上也曾有过这样一个漫长的过程，但到近代以后这一优势东移到了上海，而且吴文化也与西方文化杂交形成了全新的开放型都市文化——海上文化。

　　大城市自有其不可替代的作用，特大城市对一个国家和地区的经济发展、社会进步更是至关重要。我国城市人口只占30%，100-300万规模的大城市人口只占3%强，与同等人均收入国家相差近20个百分点。1989-1996七年间，全国城市数量增加了50%，城市人口增加了42%，而100-200万人城市数量和人口只分别增长了10%和16%，这说明我国大城市的发展已相对滞后，与整个社会经济发展不相称。实证研究表明，200万左右的城市其规模收益最明显，土地利用、三产发展、人均收入、科教文化、吸收就业、火灾及交通事故等指标都得以明显优化(参见《经济学消息报》1999年8月20日第三版王傲兰《大城市很重要》及该报1999年10月1日头版王小鲁、夏小林《中国需要何种规模的城市》)。

　　小而散的城镇建设不能使市民得到城市规模效应带来的种种好处，从经济上讲也是不合算的。朱(钅加容)基同志早在95年底全国经济体制改革座谈会上就对小城镇建设中的贪大求洋、浪费土地提出了中肯批评，并对某些地方不切实际、乱提口号的作法表示出深切的忧虑。现代市场经济实际上是一种城市经济，从现在的情形来看，现代社会的发展极又一般都集中在城市，尤其是大城市，在进入信息社会、知识经济时代之后，这一趋势将会更加明显。中关村一类的技术园区，小城市是无法承受这些新生事物的。一贯主张小城镇建设的费老最近也注意到了这一点，他认为苏南和珠三角要发展一些新兴的高级产业如信息业等，必须注意建设并发挥大城市的作用(见《了望》1999年第20期，费孝通，《区域经济发展新思考》)。笔者1999年4月1日曾陪费老在苏南某地考察，亲耳聆听他多次提醒当地干部和居民要注意节约用地，发挥“电梯”的作用。

　　城市有城市发展的自身规律，工业化与城市化有时并不相一致，况且我们现在面临不仅是工业化的问题，还有信息化、知识化、现代化的问题。多年来，我们对大城市心存戒心，尤其“身在山中”的生活在大城市的人在抱怨“城市病”的同时却忽略了现代大城市给人们带来的文明和福祉。其实现在在城市建设上得“恐大症”还为时尚早，目前的城市化道路还应强调以适度集中为主。大城市的外部成本问题完全可以通过规划管理来解决，不必因噎废食。从理论上讲，城市化的定义不仅包括城市的从无到有、从小到大，还应包括城市质量的由低到高，城市从低级形态向高级形态发展。小城镇、中等城市、大城市都应放在区域经济协调发展这一大目标之下来考察，不要搞一窝风，一哄而起。在苏南，在其中心城市的规模和功能还不具备的条件下就搞外围化、分散化，搞成满天星、羊拉粪似的所谓“城市片”、“城市群”，这有违城市发展规律。现代大城市的建设更要求我们必须在改革的纵深度、开放的广泛性上再下功夫，在指导思想和观念上应有所更新。

　　首先，要加强城市形态建设。城市概念的内涵最集中地体现在“城市形态”上，城市自有其基本的“城市味儿”和“城市风情”，有其特定的文化意义。不仅有硬件，还有软件；不仅有外观，还有内涵；不仅有有形，还有无形；不仅有形体，还有灵魂；不仅要整齐划一、美观漂亮，还要繁荣经济、方便生活、提升生活质量。要注意从城市的低级形态向高级形态过渡。镇改县、县改市，往往把一个城市搞成了放大的人民公社或生产队，以领导农村工作的方式来管理城市。从外表看水泥马路、白瓷砖，但肚里运作的还是公社制的一套东西。有人担心，如果没有体制改革上的相应推进，城市建设只会使城市变为披着城市外衣的“封建庄园”、“洋围子”、“假城市”，这并不是没有根据的臆说。

　　其次要提高城市的规模效益。没有一定的人口规模，城市功能如交通，商业等便无从发挥，还有些社会事业没有一定规模就干脆无法产生。而且县级小城市麻雀虽小，五脏俱全，四套班子，各大局、委、办，楼院、建制、轿车样样俱全，但自我服务、功能交叉，十羊九牧，人浮于事。没有城市规模，必造成土地利用、综合治理、公共物品及教育、科技文化发展的成本高、效益低。如苏南某市市区虽干干净净，却冷冷清清，投资效益低，中看不中用。由于建设、治理成本高，苏南一些县级市市区出现了日用品及农副产品物价比大城市还高的怪现象。

　　第三，要注意提升城市功能。城市的经济、社会、文化功能与城市生活质量密切相关，甚至可以说城市功能本身就是城市质量。今后创建中一定要注意功能性创建，不要拘泥于形式。有特色是好事，但不要树典型，普遍推广。各地应立足自身，求真务实，不求皆城，但求有市，淡化“政绩”，贴近平民。一般而言，城市功能随城市规模的增大而呈几何级数递增，就如同帕金森效应。城市规模增大之后，交易成本、信息成本、决策成本将大为下降，第三产业领域也将会大大拓展，吸收就业能力大大增强。美国有80%以上的人从事三产，就是因为其人口集中在相对狭小的城市空间里，人们有事可做。应当辨证地看待大城市的失业和地价问题，就业机会多才会造成失业、待业的人多，土地效益好才会造成地价的上升。城市规模增大之后，信息传递速度加快，信息量增大，信息产业、知识经济、文化中心的内聚性和辐射度也将必然会明显提高。

　　第四，要优化城市的经济、社会结构。为什么苏南各县市财政收入只占GDP的6%左右(全国平均数是20%左右)？一个可能是GDP的水份大，另一个原因是单一加工制造业比重太大，两头在外，收不到税。因此应调高、调优产业结构，但事实证明，调高、调优产业结构在现有的小城市和小城镇是作不到的。城市的社会结构主要指市民阶层的产生。城市的主体是市民。经济学家顾准认为市民法权意识的觉醒、平民意识的确立、等级制的破除，对建立法制经济和市场经济及现代民主至关重要(见《顾准文集》第316页，贵州人民出版社，1994年版)。苏南各县市的居民主要是党政干部或各类公务人员，居民中又有相当一部分由“土地工”转化而来，此种情况之下，人与人之间的关系演变成了单一的“干群关系”，除了管理者和被管理者，再没有第三者。知识分子、民营经济、企业家阶层始终处在尴尬的夹层、边缘状态，找不到位置，或者只好处在被改造的位置。正如袁木先生所描述和赞誉过的：“在XXX，人们都生活在被管理和被教育之中”。社会结构的单一和不丰满容易引起城乡对立，容易导致人治代替法治、政府代替市场，也容易滋生绝对权力和绝对腐败。

　　第五，要加强城市文化建设。文明的本质是文化，城市文化是城市的灵魂。精神文明建设中应当树立文化内涵、文化气质、文化底蕴、文化层次、文化名人、文化精品、文化市场等新观念。如果以牺牲人们精神上的代价来搞精神文明建设，如果以不文明或搞运动、反文化的方式来“创建”精神文明，那么这种精神文明也就走向了它的反面。精神文明建设一定要以教育、文化、科技为支撑，以尊重人、体现人的价值，从思想道德的根本上来提高人的素质。个别地方精神文明创建中一些过时、过头的做法既不利于“城市”化，也不利于“文明”化。

　　基于以上的分析，我建议：彻底改变县改市的走过场的作法，切块建市，撤县级市，建大城市，加强城市形态建设，提高城市的城市化程度。扩大规模，增强功能，提升产业，优化结构，侧重文化。可以预言，今后区域经济的竞争将主要成为中心城市的竞争，成为城市文化、城市开放程度、城市人才聚集程度的竞争。在过去的若干年里，苏南地区已经积蓄了足够大的经济总量，也有相对优越的人文地理条件，建设一个能够面对经济全球化的200万人口以上的大城市已是刻不容缓。应当说苏南也已经有了这样做的基础和条件.

　　大市建起来之后，原来的县级市或者变成区，或者与目前在这一地区确定的二十几个中心镇一样，将原县府所在镇变为一个大镇，干脆来个试验，赋予这些大镇以较大权限，直接交由即将新建的大市来管理。建大市的好处上面已经说过，撤掉原先的县级市还可得到四个额外的好处：⒈可在更大范围内优化产业结构，避免低水平重复、小而全、数量扩张，码头大战等恶性竞争即可告熄；⒉机构大为精简，释放出大量生产力，民间经济活力将得以极大释放，每年可节约办公经费几亿元；⒊小政府，大社会，在一定程度上可提高效率，遏止基层腐败；4.有利于经济转轨。据本人观察，90年代之后，乡镇企业远离政府，反而会得到健康发展，呆在眼皮底下，管得太多，得到的太多，倒不利于长远发展。这也许对整个长江三角洲的经济转轨都有不可低估的意义。果如此，苏南的经济社会文化发展将会提升到一个更高的境界。

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