社区政府公司主义应当终止

　　新 望

　　以苏南为代表，乡镇企业的历程和新鲜实践对我国改革开放事业仍具有巨大的解放思想的意义。

　　苏南乡镇企业所取得的辉煌成就使我国乡镇企业地位尽早合法化，以及将乡镇企业 置于我国经济社会发展的重大战略地位，都功不可没。十一届三中全会以来20多年，我国经济社会的改革、发展、稳定没有乡镇企业的参与都将是不可想象的。如果将我国改革分为“自上而下的存量改革”和“自下而上的增量改革”两条路径的话，那么，乡镇企业在增量改革中所起的作用是非同寻常的。直到现在，乡镇企业仍是国内技术市场的主要买主，另外，如劳动力等要素市场的形成发育，都与乡镇企业发展须臾不可离。乡镇企业贡献早已超出了解决农村剩余劳动力的目标。所有这些，在苏南都得到了最好的证明和体现。

　　然而，苏南乡镇企业自身机制和基层体制环境存在着先天的不足。随着经济体制改革的不断深化，尤其在1990年代中后期国内外经济形势变化之际，其局限性日益成为该地区经济发展的桎梏。这种局限性最突出的表现是“社区政府公司主义”。

　　苏南乡镇企业是在地方政府的直接推动下产生的，社区政府多数是乡镇企业发展资金的(间接)提供者、管理者、风险承担者。以行政放权和财政包干为特点的分权式改革，造就了各级地方政府新的利益主体及其竞争意识。这种地方政府的企业家精神，对发展社区集体经济、转变基层政府职能都曾起到了积极作用；而且，转轨初期，市场秩序尚不完善，为节约企业的外部交易费用，乡镇企业也有寻求政府及社区保护的内在需求。因此从历史上看，社区政府公司主义的存在有一定合理性和积极意义。

　　但是，第一，由于乡镇集体企业的上缴利润是地方政府自筹收入的主要来源，是村镇社区组织行政职能的经济基础，乡镇政府及村社区组织在保护企业的同时，又必然向企业索取，企业内部权责利的制约链条受到破坏，从而直接阻碍乡村企业的发展；第二，财权与事权相分离的预算机制的扭曲也对地方政府职能的进一步转换构成种种障碍，弱化了市场对资源配置的作用；第三，企业发展到一定规模和阶段后，必受到地方本位主义制约，要素流动性低，块块封锁，区域经济结构雷同，模仿竞争，过度竞争，产业结构单一。

　　旧苏南模式所暴露出的弊端其根源也在于社区政府公司主义。企业与社区“一个大盘子吃饭”，支农建农、公共产品、社区福利乃至精神文明创建，随意向企业伸手，基层政府政绩目标都压在企业身上，导致企业经营目标多元化、政绩化，企业失血太多，原先经营机制上的优势渐渐退化；另一方面，政府对企业超强干预，党政权力向市场领域过溢，政府行为自我膨胀，集体财产社区干部“灰色私有”。容易产生制度性腐败和地区性腐败。

　　社区政府公司主义为现代企业制度的建立及区域城市化进程遗留下了一系列难题。

　　其一，产权模糊，所有者缺位。乡村企业最初的资本来源一般都十分复杂，但不论初始投资者是谁，基本注册为集体所有制企业，从而使企业产权变得模糊不清，给企业在进行股份制改造时带来了一定的困难。应该说，在企业建立初期，明晰产权的问题并不重要，特别是在创业者有一定的权威时。问题是，虽然名义上企业由社区成员共同所有，但当社区政府在与企业经营者争夺企业控制权、剩余索取权时，牺牲的却往往是社区居民和最初出资者。这就无形中造成改制后企业与居民的对立。

　　其二，严重的内部人控制。所有者缺位使董事会成员和董事长无法按公司法的规定由股东大会选举产生和撤换。公司的董事会成员一般由企业党政主要领导干部和职工代表参加。而党政领导成员的产生过程不很明确。股东缺位造成委托代理关系扭曲的连锁反应：董事会(或董事局)与总经理(或总裁)的权力与公司法的规定不符；总裁成为公司实质上的法定代表人(公司的法定代表应该是董事长)；其后遗症就是官员和干部成为“改制新贵”，小股东的利益受损，企业家身份干部化。

　　其三，强调离土不离乡，进厂不进城，从而造成农村企业的社区封闭性。企业研发能力普遍不足，远离产业前沿，管理方式、职工素质难以提高，生产力集聚程度低，土地及地方性股权等要素难以流转。小而散，满天星的“乡村工业”与经济社会现代化的进程难以衔接，工业化与城市化脱节，城市化程度低。而且随着本地劳动力成本上升，社区居民与外来劳动力的矛盾、农产业(本业)与工业(副业)的矛盾日趋尖锐。企业内部继续复制二元壁垒，“干群”矛盾、“工农”矛盾再次凸现。

　　苏南乡镇企业改制已进行了三年，这期间出现了一些可喜的变化。如一批民办性较强的企业(原来带红帽子的合伙制、家族制等所有制层次较低的企业)经过改制之后迅速崛起，虽然这些企业大多从事传统制造业，但由于植入现代企业制度和现代科技而更加焕发出勃勃生机；再如，一些原来由社区政府举办的集体企业，由于改制后经营者持大股，其“准国营”等自身机制退化的问题已有明显改善。

　　但还必须看到，苏南乡镇企业的固有弱点和矛盾并没有因改制而出现根本改善。苏南乡镇集体企业大多产生于计划经济时期，旧苏南模式由计划向市场的转轨不到位。整个苏南地区明显存在“两个滞后”：一是产权制度改革动手晚，相对于全国其它地区滞后；二是非公有经济发展滞后，受到种种有形无形的抑制。重外资，轻内资，民间生产力没有得到很好的释放。这里固然有区域历史地理方面的原因，但过去对“苏南模式”的宣传拔高，也使其带上了急于过渡的意识形态色彩，强化了人们的所有制偏好，如今成为改革的包袱。而改革的滞后又反过来抑制了发展的速度和后劲。其直接表现是近两年投入乏力，新增固定资产直线下降，技术创新步伐慢，企业资本金比例普遍较低，负债率高，甚至改制企业职工收入普遍有所下降。

　　乡镇企业改制是各种力量的博弈过程，尤其社区政府主导下的改制其自身经济职能的退出不可能一蹴而就。社区政府公司主义现象直至现在仍然不同程度的存在。苏南企业改制从目的、内容、效果上看都不彻底，继续深化改革的任务很还重。

　　首先，在由政府推动的前期改制的基础上，应着力建立新的资本运行主体。应当说政府退出和社区公有股减持都已取得一定成效，但新的农民自治性经济合作组织还有待培育，独立的企业家阶层还没有成长起来，加之集资型改制、逃债型改制、表面型改制、黑箱型改制遗留下种种问题，因此，苏南乡镇企业普遍面临二次改制的任务。

　　其次，放手发展个私经济、混合经济，打破地方政府在基础行业等领域的垄断，让利于民。提高非公有制企业政治地位，给予其平等的经济主体地位。这几年的情况表明，哪个地区非公有经济比例高，哪个地区的经济就得到较快发展。非公有经济成为地区经济社会发展的活力之源。

　　再次，将加快城市化进程与结构调整相结合。上规模的大企业应做到“两头在外”，走出社区。即将研发和营销重点放在大城市，以信息化提升企业竞争力和产业层次。一般企业也应做到“高攀低就”。“高攀”就是引进高级人才，学习和适应国际市场游戏规则，“低就”即是因地制宜，与农业产业化相结合。

　　第四，政企关系必须重新定位，重新调整。苏南社会经济的发展特点始终是行政强势力量自上而下的单一整合。这也曾经是一种优势，但在市场化改革进入到一定阶段后，则必然要求基层政府自身改革。要精“官”简政，规范政府行为，适当分离政府经济职能，改变政府领导经济工作的方法，把发展的主动权交给民间，让市场在资源配置中发挥基础性和决定性作用。

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