民企搭上入世快车

　　新 望

　　在一些老的国营垄断行业，我们至今还能经常听到这样的口号：人民电业为人民，人民铁路为人民，人民邮电为人民……等等。我们可以断定，冠以“人民”二字的领域基本上都是拒绝民营企业进入的领域，而这些领域恰是目前中国服务质量最差，人民意见最大的领域。“为人民服务”是一句好口号，但把这事垄断起来就有可能走向反面。垄断不仅带来 整个行业的低效、腐败，也严重影响一国人民实际的福利。怎么办？出路就是引入竞争活水，尝试一下“民营企业为人民”。

　　但民营企业想为人民并不是一件容易事。我国国民经济从功能上划分，可以分为“基本生产”与“基础结构”两大块。所谓基本生产是指从事工业、农业、建筑业等物质产品生产各部门的总称。这一部门为全社会物质和文化生活提供必需的物质资料，直接满足全社会物质产品的需求。 而所谓基础结构(或称“基础领域”、“基础结构部门”)是指为发展生产和保障全体居民生活创造共同条件，提供公共服务的各经济部门和社会部门。由于各部门在社会经济活动中的作用不同，进而可将它们再分为三个层次。第一个层次是运输和邮电通讯等具有生产性和为生活服务的经济活动部门组；第二个层次包括商业、银行、信贷、保险、生活服务和公用事业等生产性和为生活服务的经济活动部门组；第三个层次包括文化教育、卫生、科学研究、行政社区管理和党派团体等为全社会生活服务和生产服务的社会活动的部门组。基础结构总的来说是由生产性基础结构和社会生活性基础结构两大部分组成的。本文所指主要是生产性基础结构，即前两个层次。

　　在基础结构同基本生产的适应关系上，有三种情况：(1)基础结构超前型；(2)同步型；(3)基础结构落后型。基础结构超前型是指基础结构的发展规模超过生产的需要。同步型是指基础结构的发展规模上同基本生产的需要。同步型是指基础结构的发展规模上同基本生产的需要是适应的。落后型是指基础结构的发展规模不能适应生产需要。我国目前仍属于基础结构落后型国家。而基本领域的落后与国有垄断直接相关。

　　当前，就我国整个基础领域而言，政企不分的垄断根源并没被铲除，在单一国有经济的结构中，垄断经营的局面并没被打破，竞争往往是自订规矩自己遵守的内部的局部竞争，政企分开实质性进展不大，这些问题迫切需要借助外力来推进改革加以解决。但由于其市场准入的门槛还是很高，就是本行业以外的国有资本都难以进入，而且对非国有经济的限制尤盛，有的行甚至允许外国资本进入，也不允许非国有资本进入，所有制歧视仍未从根本上改观。当对外开放在一个不可逆转的进程中加速的时候，对内开放竟然成了我们最强烈的呼唤。因为我们突然发现，在这样一个确定无疑的进程中，对内开放竟然大大地滞后于对外开放的步伐，甚至我们竟然要以对外开放应该同时对内开放的名义，来为民间资本和民营企业要求本该拥有的平等权利。

　　入世后，中国国内市场开放，民营企业的市场准入问题再次凸现出来，入世将倒逼中国市场上的平等竞争。行业准入政策必须与WTO规则逐步接轨。根据国民待遇原则，所有对外资开放的领域，中国内资均可进入。这就为中国民营企业发展创造了条件，提供了机遇。入世后，政府在公平市场准入方面将不得不采取更快更务实的态度，民营企业将有望进入更多的领域，存在已久的市场准入、上市融资、进出口等方面上的不平等待遇，也将会逐步取消。 目前的情况是，一方面是垄断行业质次价高、霸道经营，而且由于公益性与赢利要求的双重目标要求，垄断行业自身也委屈满腹；另一方面则是将非国有经济排斥在垄断行业之外，使其局限在已明显竞争过度的餐饮、服装等行业，并直接造成经济结构失衡和资源的浪费。例如国内航线执行的“自杀性”价格政策，在1994年至1997年间上涨114%，年平均上涨21%，近几年票价上涨也未见遏制，造成目前航班客坐率仅为55%多，单位飞行成本较高，亏损额均大，百姓怨声载道。再如，像手机单向收费、取消电话初装费这种利国利民的好事，喊了多年就是无法出台，原因在哪里？就是因为电信业国营垄断，既是裁判员，又是运动员，争利于民，没有商量的余地。

　　一些人乐观地认为我国社会主义市场经济体制已初步建立，市场在资源配置中已发挥基础性调节作用。这种判断超码不适合于基础领域。改革的滞后必然影响到发展的后劲。经济学界对目前我国经济运行状况的突出特点概括为“通货紧缩”四个字。也就是需求不足，失业率高，货滞价平，经济过冷的意思。中央政府该想的办法都想到了，启动农村市场、降低利率、发行国债、开发西部、激励出口、大力引资，用心不可谓不苦。但农民收入仍然不见增长，农村购买力仍然十分低下，6万亿的社会储蓄存款仍然没有多少转为投资，西部开发仍然是中央政府孤军奋战，外贸出口仍然只是恢复性增长，引资在1990年代上半期除与大陆有天然血缘关系的港台中小企业游资掀起过一股高潮外，1990年代中期后引资数量却仍然在持续下降，建筑、房地产开发一派低迷景象。然而我们还看到另一种情形，电信、铁路、石油、航空这一系列需求热点被垄断性价格所抑制。在经济低迷期，价格反常上涨的领域都是些垄断领域。如水电、高速公路、航空、铁路、石油、医药、液化气、有线电视、图书、子女上学等等。因此可以说，内需不旺，国企难以搞活，经济增长速度减缓这一系列问题的症结就是由基础领域垄断经营所造成的。打破基础领域的国有垄断是解决上述问题的一个“多赢”方案。决策层已经在就酝酿基础领域改革，并将这一问题与促进非国有经济发展联系了起来。但写入党的文件，再到变为可操作的政策，最后到出台相关法律、法规，尚需一段时间。

　　当然，一个现实的问题是，由于历史的原因，民资在很多行业不一定能很快进去，因为许多行业已经形成了垄断。详细划分的话，国内市场上的行业垄断主要有四种：一是资源垄断，即关键资源由一家企业掌握后，别人没有办法再进来；二是自然垄断，即某些行业只有一个生产者比同时存在多个生产者更有效率；三是竞争垄断，即在市场充分竞争中产生的具有超强优势的胜出者；四是法定垄断，即政府给予一个企业排它性的生产或出售某种产品(劳务)的权利，在这种情况下从法律上排除了竞争的可能。 资源垄断将有可能长期存在，譬如说龙井茶、茅台酒；但电信、供电、供水等自然垄断地位正逐步淡化，譬如电信，随着微波通讯、数字通讯的发展，新的服务方式、服务范围已大为拓展，原先自然垄断的概念值得重新考量；竞争垄断在成熟市场国家会时常出现，但也要尽量避免；而法定垄断就是行政垄断，在市场经济社会里，应予杜绝。我国目前垄断有两大特点：一方面主要是建立在政府保护基础上的法定垄断；二是垄断现象广泛地伸展到竞争性领域，如石化、石油、民航、银行、保险、证券、汽车等行业，通过行政性审批等措施不断加以维护和强化。 垄断现象在我国经济生活中大量存在，表现极其恶劣，引起了上至国家领导人下至普通百姓的关注和议论。就连朱总理也在今年3月份两会期间引用一句顺口溜：“银行加证保，两电加一草，石油加石化——扫地的拿得也不少”，什么意思呢？就是抨击因垄断而带来的行业收入不公。垄断不仅带来社会不公和自身行业的低效、腐败，也严重影响一国人民实际的福利。举一个例子，我国有9000万移动通讯用户，2500万互联网用户，但每月每条线路使用少于60分钟，每人每月使用少于5分钟。就是说，相对于人们收入而言，电信业仍是一个高价格、高消费的领域。这与我国电信业拥有世界第二大电信网络的地位极不相称，也与信息社会人们生产生活的发展需要极不相称。不知大家有没有同感，反正我每个月拿到电信局电话帐单的时候，总有一种被“黑”的感觉，因为我无法选择。多次，国内的保险公司推销员来我家推销保险，我一概拒绝，原因是这个市场上的竞争者太少，且全是法定的国有垄断。

　　我国的法定垄断如此普遍而突出，根源在于转轨时期政府的多重角色。在我国，政府既是一般的社会管理者，同时又是国有企业的所有者或代表者，这样两个角色其实是矛盾的。作为社会管理者，政府的职责应该是维护公平，但作为国有企业的所有者，政府必须想方设法让国有企业赢利，这样政府出于维护国有企业利益的考虑，就会借助于社会管理者的权力，以“国家”或“人民”的名义施行“法定垄断”，排斥其他竞争者，甚至直接让垄断企业代行部分政府职能。在我国，行政垄断多以国家垄断形式出现，从本质上看，政企不分，政资不分是行政垄断的根源。

　　有资料说，在80多个社会行业中，允许国有资本进入的有72种，允许外资进入的有62种，而允许民间资本进入的只有41种，电信、能源、交通、水利基础设施建设和市政工程项目仍限制民间资本进入，保险业、金融业仍是民间资本的禁区。有的领域，非到无利可图和亏损之时，才让非国有企业参与，就是允许私营资本进入的一些项目，也存在着明显的不公平竞争，审批程序复杂、进入条件苛刻。

　　北京市有关部门对1985年以来国家及有关部门颁布的涉及个体私营经济的法律、法规、规章、规范性文件进行归纳，结果表明，对个体私营经济在经营范围上有限制性的规定达60余项。这60余种“不准有相当一部分是由国家有关部委确定的，地方政府不能自主决定放开。如不准个体私营企业收购生产性废旧金属，不得经营钢材、铜等十多种金属，不得经营硫酸、聚乙烯、树脂等十多种化学品和化工原料等。

　　在民营企业用地的审批程序和范围的限制方面，不仅严于国企，甚至严于外企。在赋予自营出口权方面，国有企业注册资本在300万元以上可以审批，而对民营企业则要求在850万元以上才可以审批，国有企业由省级有关部门审批即可，而民营企业必须由国务院有关部门审批。

　　更多的情形是，大政策与小政策不配套，老政策与新政策不配套，或者政策与法律有抵触。如《证券法》规定，“证券市场对私营企业一视同仁”，但由于出资比例、股权结构上的等等限制，私企上市者寥寥无几；又如，《邮政法》和《邮政法实施细则》没有具体规定限制民营企业经营邮政业务，但《河北省邮政管理规定》颁布实行后，邮政部门却屡屡到同行的民企去执法；再如，从高等教育来看，目前中国的大专院校除了几所民办之外(所占比例在1%以下)，基本上为中央政府及地方政府所有，即使有几所民办大学，也由于教育行政部门对教育专业、学位授予权的严格管制，不仅控制了民办大学的发展规模与速度，而且也控制了学校的发展方向。也正是政府教育行政部门对学校学位授予权的严格管制，把整个高等教育完全归结于政府完全垄断之下，无人可越雷池一步。

　　其实，作为企业登记的工商执法部门从未有过专门文件明确市场准入问题。对民营企业的准入问题，受影响最大的是传统观念和思维定势，也因此，实际工作中，对民营企业的歧视现象还普遍存在。除了市场准入之外，对民企的歧视还有很多方面，如税收政策、土地政策、融资政策、外贸政策、技术政策、人才政策、投资服务政策、子女上学等等。仅以税收而言，据张曙光教授估算，民企比外企的税负平均要高出5个百分点。真所谓“宁赠友邦，不予家奴”者也。

　　事实表明，民营企业是我国经济增长中最具活力的部分，民营经济与市场经济有着天然的联系，并注定会成为21世纪中国主流经济。中国经济未来的核心竞争力在很大程度上取决于中国民营经济的竞争力，中国以怎样的姿态参与经济全球化，也取决于中国民营经济在中国经济中发挥什么样的作用。据有关资料，温州、杭州、海口、深圳等城市在基础领域准入政策上已有所松动，试行BOT，而且做得很好，取得了很好的经验。

　　最大程度地激发中国民营经济的潜力和创造性，有赖于更加彻底的对内开放，有赖于一个更加公平、透明、公正的市场经济的游戏规则的确立，有赖于我们更加自觉地认识对内开放对于中国经济未来走向的决定性意义。我们已经认识到了“地方保护主义”的危害，但许多人对“中央保护主义”和“部门保护主义”视而不见。“诸侯经济”往往与“王者经济”并存。因此，转变政府职能，规范政府行为，是中央与地方共同的任务。政府必须从过去的“越位”走向“归位”，从过去的“缺位”走向“到位”。中国加入了WTO，政府行为应该更加透明化和规范化。

　　完全的市场经济意味着市场开放，它要求资本、货物、人员和服务实现部门和地区之间的“四大自由流通”。我国的十五计划已经写入了要把我国建设成为一个开放型经济，所谓开放型经济主要依赖于建立和维持一种非等级的、无特权的竞争秩序。中央关于“十五”计划的建议明确指出：“政府各有关部门，电力、铁路、民航、通信等垄断行业，都要按照政企分开的原则推进管理体制改革，引入竞争机制，减少行政性审批，使政府、企业、市场的关系真正转到社会主义市场经济体制要求的轨道上来。”但只有政资分开，才能实现政企分开，才有希望像市场经济国家那样，对基础领域各行业建立起有效的规制。政府主管部门既当运动员，又当裁判员，就不可能建立起公平的行业规制。入世之际，各部门应当加快清理过时规定，调整相关政策，规范政府行为，拆除人为的市场壁垒。我们相信市场的力量，应当树立一种“竞争优先”的理念。我国《反不正当竞争法》已经在1993年出台，然而《反限制竞争法》尚迟迟不见动静。其实《反限制竞争法》(或《反垄断法》)才是真正的市场经济的宪法。

　　当前，应抓紧对电力、民航、铁路、电信等部门原有法规进行修改和清理，创造公平竞争的政策环境，明确引入竞争机制的原则，将原来维持垄断的市场结构的条款予以废除，并通过相关立法，为非国有经济进入基础领域提供法律保障。要加快立法进程，尽快建立一套清晰透明、规范市场运作、符合国际惯例的“游戏规则”。修改《电力法》、《航空法》和《铁路法》，加快《电信法》、《石油天然气法》等立法进程。新的法律应体现立法者的中立性以及立法过程的公开性和透明性，保证法律和规则符合各个方面的利益，保证公私营经济公平的进入基础领域；立法应由立法机关，而不是由行业主管部门起草；法律必须确定基础产业改革的目标与程序，以增加市场的可预见性；新的立法应将引入竞争作为立法的基本原则；新的立法必须体现政企分开的原则，明确政府、行业管理机构与经营机构的关系，对管制机构的权限和行政程序进行规定，充分保障企业的经营自主权；新的立法必须对经营机构的市场准入条件、服务质量、收费标准等重大政策问题作出规定。

　　一句话，对民营企业的待遇应当与WTO规则接轨，应尊重99宪法修正案中规定的最高准则：“在法津规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。”

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