论城市经营内涵

　　洪银兴 周诚君

　　洪银兴 博士 南京大学副校长 教授 博导　　周诚君 南京大学商学院 博士生

　　内容提要：对城市经营概念，需要从我国城市化和城市现代化对城市发展的客观要求来作出规定。从城市经营概念所反映的城市资源配置市场化要求来看，市场应该发挥更加积 极和重要的作用，成为城市经营的首要主体。从城市经营对象所具有的公共品属性来看，政府供给那些市场无力解决的城市公共产品时应根据公共经济学的基本原理，在严格界定其边界的条件下，通过合理的经营方式获得更高的效率。

　　关 键 词：城市经营 城市化 市场化 城市公共产品

　　现在各个城市流行城市经营的概念和做法，存在着严重的片面性：一是将城市经营仅仅理解为筹集城市建设的资金，二是将城市经营的主体理解为城市政府，三是将政府经营城市理解为政府收费。这种片面理解在实践中导致了一些不良后果。本文的研究是要指出：城市经营的内容是由伴随城市化的城市现代化进程所赋予的；在体制转型的今天城市经营的主体不仅是政府还有市场，政府退出市场经营更有效率的领域本身就属于城市经营；政府经营城市的内容及方式则应该由公共产品的属性决定。

　　1、城市化和城市经营的内容

　　提出城市经营的目的是什么？我们可以从城市化的内容对此作出说明。城市化是现代经济发展的必然趋势。城市化以其所处的发展阶段，有不同的内容。

　　最初的也是最为普遍的城市化内容是农村人口转为城市人口。人口向城市转移不仅需要农业劳动生产率提高而提供剩余(剩余产品和剩余劳动力)，还需要非农产业提供就业岗位，也需要城市的发展提供空间和设施。城市人口的大规模增加需要城市提供相应的空间和设施，包括城市住房、交通、通讯、供水、能源供应等基础设施和按照一定功能分布的空间结构体系。与其他发展中国家一样，我国许多地区都会碰到城市供给不足问题：城市的服务能力、吸纳能力和扩散能力太弱。

　　城市化进一步发展阶段的内容是强化城市功能。现代经济中的城市功能即城市作为市场中心、信息中心、服务中心和管理中心的功能。这里讲的市场中心，最为重要的是要素市场的中心。具备这种功能的城市就能成为人流、物流、资金流和信息流集散地。以强化城市功能为内容的城市化有三方面要求：第一，提高城市的竞争力。第二，增强城市的辐射力，扩大城市的辐射范围。第三，提高城市开放度和国际化程度。例如，一些城市需要发展成为地区交通枢纽、地区金融中心或物流中心，乃至国际化都市。现在我国地区间的经济社会发展水平的差距实际上可以由这种反映城市功能的城市化水平差距来说明。一些区域经济社会发展水平落后的主要原因是该区域城市太少，城市太小，城市功能太弱。强化城市功能就要推进城市现代化，提供现代化的城市服务体系，现代化的城市设施。

　　上述城市化的两个方面内容客观地提出了相关的城市建设问题。人口向城市转移需要相应增加城市空间和城市设施，城市现代化建设需要改善城市环境，进行旧城改造；强化城市功能需要发展城市服务业和提供各类服务环境。所有这些都碰到城市资源的配置和城市建设资金问题。

　　在现阶段城市现代化遇到的直接困难是，城市化设施建设资金严重不足，城市建设缓慢。这种状况反过来阻碍城市化和城市现代化的进程。在此背景下，城市经营问题就应运而生。城市经营的基本要求是，通过城市经营为城市化和城市现代化提供资金和各种能量的支持。

　　面对城市化资金缺乏的困境，许多地区提出城市经营的初衷可以说是以经营方式筹集和运作城市设施建设的资金。具体而言，城市政府的财政单一投入体制无力完全承担城市化和城市现代化设施的建设，需要寻求多元化的投融资体制，需要采取市场方式运作城市建设资金。

　　但是，如果将城市经营的内涵仅仅定义在城市建设资金的筹集和投入的市场化运作上，则可能产生误导。特别是在少数城市把经营城市扭曲为政府通过出售城市资源而获取资金收入，一讲城市经营就以为是出售城市土地。这种单纯追求城市建设资金筹集的城市经营观念和做法已经产生了一系列的不良后果。

　　首先，在城市资源的开发利用和经营上，往往为追求短期资金收入而对城市资源进行过度开发、不合理开发和破坏性开发，造成对城市资源的破坏和浪费，以及功能退化。这样的例子在我国一些城市的建设与发展中比比皆是。其次，为追求眼前的经济利益，而忽视对城市资源的战略性经营，从而忽视了土地、空间、文化等城市资源的长期可持续发展。比如，有的城市政府为了提高土地拍卖收益，竭力提高土地价格，造成城市房地产价格畸高，对城市吸引力产生了消极影响。第三，对于那些在近期难以产生直接经济效益的城市资源，在城市建设与发展中，没有得到应有的重视，特别是没有注意到其潜在的长期效益。例如，有一些具有文物价值或潜在旅游价值的用地，一下子被卖掉用作住宅开发用地，导致对旅游资源和文化资源造成难以挽回的破坏。

　　上述问题表明，虽然城市经营是从解决城市化和城市现代化建设资金缺乏问题提出来的，但城市经营的内涵远远不在于此。从经营城市的目的、过程和效果等方面全面界定城市经营的内涵，必须考虑到与城市功能相关的现代城市的基本特征，即：最佳的人居环境，最佳的市场环境，最佳的投资和创业环境，最佳的生态环境。按此要求，城市经营的内容或目标涉及三个方面：一是提高城市资源的价值，二是提高城市竞争力，三是在人口、资源和环境方面提高城市可持续发展能力。

　　就提高城市资源价值来说，城市经营就是要对构成城市空间、城市功能和城市审美载体的各种城市资源进行聚集、重组和营运，以实现这些资源的价值和功能的最大化与最优化。例如城市的土地资源是最为稀缺的，优等资源更为稀缺，城市经营就是要通过土地资源的静态和动态的配置，使其产生最大的效益。静态配置就是根据土地资源最佳用途来界定其使用价值，针对已有的土地资源在不同用途下没有达到效益最大化的状况，通过土地置换，使不同地段的土地都能发挥其最大效益。动态配置就是通过城市规划的制定和调整，通过交通的改善，处于劣等位置的土地资源得到改变而升值。再如城市个性、知名度和美誉度是衡量城市资源价值的重要指标。因此城市经营就是要一方面通过经营的方式使这些指标的价值得到实现，另一方面就是要提高城市的品牌、知名度和美誉度，使城市的价值进一步提升。城市大了，美了，城市投资价值也就高了。需要指出的是，城市资源价值的提高，受益者固然包括城市政府，但更为重要的是投资者受益。

　　就提升城市竞争力来说，城市竞争力体现在多方面，包括城市市场化水平，城市产业等级，生产要素的聚集程度，国际化程度等等。城市环境是实现城市竞争力的载体，主要包括三个方面：第一，布局合理、可持续发展的城市空间；第二，良好的、服务优质的城市基础设施和社会设施；第三，以人为本的制度和文化环境。从经济角度讲，完善的、有效率的市场服务体系是现代化城市功能和城市竞争力的决定性因素。从城市经营角度看，一个城市能够达到万商云集，这个城市就可能是最有竞争力的。在经济全球化的背景下，城市政府经营城市的一个重要内容是建立开放型城市，包括向外国和外地投资者的开放，吸引更多的投资者进入。与此相应，城市经营的一个重要内容是为进入城市的各类投资者提供最有吸引力的投资环境，为进入城市的各类消费者提供最有吸引力的消费和服务环境，包括硬件环境和软件环境。对厂商来说要立足于保护产权，健全市场体系和市场秩序，以降低交易成本，广纳生产要素。在现代经济中城市竞争力还表现为其对外围的辐射力，因此，城市经营涉及其作为区域发展极的建设。通过在城市市场建设及城市与外围地区交通通讯等经济联系纽带的现代化建设，扩大城市的外围，深化城市与外围的联系。

　　就提高城市可持续发展能力来说，城市经营内涵就是要以市场经济手段，实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。可持续发展的基本要求是当代人的发展不能损害后代人的福利。城市的可持续发展涉及三方面内容：一是城市设施的建设应该有一定的长效性，为后代人造福，不能今日建，明日拆。二是经营城市不能破坏城市资源。城市资源构成了城市发展的载体，城市资源主要由城市自然资源和城市社会资源构成，其中某些城市资源具有不可再生性，如土地资源，文物资源等等，因此城市经营同一般的市场经营不同。它更为重视资源的长期效益，重视城市环境的保护和生态的平衡，特别要防止在城市空间、土地和景观资源的开发中，急功近利的行为，使我国传统历史文化资源和自然风景资源免遭破坏。三是从城市建设的资金安排来说，既不能对现代人欠帐太多(拖延城市建设的速度)，也要防止负债过度，以免后代人为前代人偿付过高的债务。

　　2、市场化和城市经营的主体

　　如果说前面的分析说明了城市经营内涵不仅仅是筹集城市建设资金的话，那么进一步的分析是要说明，城市经营不能仅仅理解为城市政府经营城市。城市经营必须在科学界定政府与市场各自职能基础上明确城市经营的主体。

　　城市资源从单纯的自然形态到发挥城市功能的过程涵盖了城市资源从产生到转让以及增值的全过程。因此，城市经营必须贯穿于城市的建设、发展和管理的全过程。

　　城市经营，指的是对城市资源的市场化运作。城市自然资源包括城市发展所依赖的土地、山水、空间和其他自然环境等；城市社会资源则体现了人类改造自然、改造自身的结果，包括1)城市基础设施和社会设施资源，如电力、交通、供水、环保等；2)城市人文资源，如城市人口及其素质、城市文化历史资源、科教资源等。这些资源的产权结构，包含城市资源的规划权、所有权、使用权、经营权和收益权等。城市经营实际上是对这些资源的相关权利的运作。

　　在我国，经营城市观念甫一提出，就引起城市政府的关注，并成为政府介入的理由之一。其原因是多方面的：第一，由于传统体制的惯性，城市政府对城市建设投资还有着强烈的冲动；第二，在目前的制度框架内城市的大部分的资源还掌握在政府手中，再加上部门利益等因素，城市政府并没有完全从竞争性领域退出来；第三，政治体制改革的滞后以及有关法律的欠缺，使得城市政府并没有在改变政府职能、向构建现代城市治理模式转变方面取得明显的效果。因此，在前一阶段，城市经营呈现出典型的政府主导性。表面上看，各级城市政府似乎都在轰轰烈烈地推进城市资源资产的市场化运作，并由此得到了大量的货币收益，从而极大地支持了城市的建设与发展。而这种直接的效益又强化了城市政府以各种方式推进政府经营城市的动机与信心，并使政府行为广泛地介入到城市资源配置的各个领域。

　　然而，政府主导的城市经营取向是一种体制扭曲。问题不只是由政府包揽城市建设，而是扭曲了转向市场经济后的政府职能，与市场化改革的趋向不相符。实际上，在原有的计划经济体制下不可能有城市经营的概念。城市经营是在转向市场经济体制的背景下提出的。其基本的制度背景是：资源配置由市场机制起基础性调节作用，政府的职能限于公共性领域。这意味着城市政府集中资源的能力已经大大下降，政府再也无力象计划经济时代那样统揽城市的建设与发展。这样，政府对城市经营的过度介入不仅会扭曲市场在城市资源配置中的基础作用，引起城市资源配置的效率损失，而且，这也和建立基于市场经济制度的现代城市治理结构要求背道而驰。

　　适应体制转型，城市经营在明确经营主体方面应该服从于市场化改革的趋势，首先是政府和市场职能划分，明确哪些城市经营的职能可以由市场来运作的，哪些是市场无能为力、必须由政府来操作的。其次是对政府承担的城市经营职能必须明确，哪些是现有的政府职能能够做到的，哪些是需要进行政府职能创新的。而且，即使是由政府承担的职能也可以考虑采取市场化的方式。在此基础上才能形成适应市场经济的城市经营模式。

　　市场化的城市经营模式首先要求市场成为城市经营的主体，进一步说是让竞争性市场上的企业成为城市经营的主体。因此城市经营的一个重要方面是，凡是企业能经营好，凡是比政府经营更有效率的城市设施建设和经营的项目都交给市场和企业，政府从市场和企业能够经营的领域逐步退出，也就是把原来属于国家所有、国家控制、国家经营的一部分资源市场化、资本化。例如，公共交通，可以营利的公共设施和服务，等等都可以交给企业经营，在市场竞争中提高城市资源利用和开发效率。

　　实践证明，诸如公共设施之类的公共品，虽然必须由城市政府提供，但由政府经营这类公共品并不是有效率的。提高其效率的途径则是将它们交给竞争性企业来经营。因此，城市经营的一个方面就是对属于国家所有的公共资源，通过所有权与经营权的分离，由企业通过建立现代企业制度或其他各种合适的方式进行独立的经营。城市政府脱离对国有资源(资产)的直接经营或干预，从而形成有效的城市资源市场配置方式。由此借助市场力量，在一定范围内保证城市资源的配置效率，从而形成市场自组织的、自我维持的市场化城市建设与发展模式。

　　城市经营实际上包括政府和市场的合作经营。有一些项目在它起步阶段，由于资金筹集等方面的原因可能先由政府经营最为有效，到一定阶段后，政府就可退出让给市场经营。例如高速公路建设，一开始由政府去建，道路建好后，政府可将其经营权出售，交给企业去经营。

　　城市政府在从城市资源的市场经营性领域退出后，城市政府就成为服务型政府。从一定意义上说，城市经营是从政府成为服务型政府后开始的。作为服务型政府，其主要职能是制度服务，具体地说是为进入城市的各类投资者、消费者提供有效率的各项市场制度。最为重要的是两个方面：一是各市场主体由于各种原因，参与市场竞争的机会和初始条件并不相同，因此，政府还必须维护市场竞争的公平性，使各类市场主体具有平等利用各种城市资源的机会。二是在现代经济中一个城市的市场秩序和信用度反映一个城市的形象和竞争力，政府需要提供有效的规则和制度维持市场秩序和提供城市信用度。

　　城市规划是政府的职权，也是服务型政府的基本平台。政府对城市发展的规划权，决定各种城市资源未来的使用、运作和发展形态。这样，城市规划本身构成了城市经营的战略性资源，它成为城市资源的资本资产运作的基础平台。对政府来说，经营城市的首要内容是规划好城市，合理界定城市的空间、功能和审美形态，使城市地理意义上的空间和功能意义上的空间和谐统一。这意味着城市规划在城市经营中具有极其重要的地位。城市规划在城市经营中起主导作用，包括主导企业经营城市的行为。

　　3、城市公共产品和政府经营城市

　　经营城市涵盖了从城市规划到城市建设、发展甚至营销推广的全过程，其中凡是市场经营更有效率的领域和城市建设项目交给市场后，剩下的属于公共产品和公共服务的，就应该由政府提供。公共产品和公共服务由政府提供，但并不是都可以采取经营方式，如行政服务，社会治安等。但也有一部分公共产品和公共服务可以采取经营的方式，成为政府要经营的对象。因此我们通常所讲的城市经营，狭义地说，就是指政府经营的那一块。城市政府经营城市，利用市场方式，目的是向市场寻求更大、更有效的支撑。

　　以经营手段建设城市就是对那些可以商业化的城市资源进行资本运作，并形成城市建设资金投入与产出的良性循环机制，除了包括存量城市资源的市场化运作和增量城市建设资金的筹集外，还包括：出让专营权、股权转让、托管经营、授权经营等。其他还有无形资源经营和特定经营项目的许可营运证、收益权、城市设施冠名权、广告权等的授予和让渡。

　　城市政府经营城市的内容和方式可以用公共经济学理论来说明。城市政府经营城市实际上涉及两个方面：一方面是经营公共产品。另一方面是经营垄断产品。无论是政府经营公共产品还是经营垄断产品都有个效率问题，没有市场的介入就不可能有效率。

　　在城市水、电、汽之类的自然垄断行业，市场是失灵的。政府介入就能防止损害消费者福利的垄断。但这些行业仍然可以交给企业来经营。政府的介入主要在于对这些企业的经营进行监管。从国外的经验来看，英国政府从1984年开始，以电信产业为开端，相继对煤气、自来水、铁路运输等主要基础设施产业进行了重大的政府管制体制改革。政府管制体制改革的中心内容就是重新调整政府与企业之间的关系，建立有效竞争的市场格局。

　　公共产品具有消费的非竞争性和非排他性。私人部门无法通过公共产品的供给获得收益。这样，服务城市功能的一些公共设施，如绿地、城市桥梁、图书馆等就只能由政府来提供。根据公共经济学理论，不同的公共产品有不同的特征。有一部分公共品不是纯公共品，它们或者是非纯公共品，或者是准公共品，这种类型的公共品有可能采取经营方式。

　　首先，一些具有典型外部性的公共品提供，可以采取一定的经营方式将外部性内在化。例如，对于环境污染，包括城市垃圾，政府不仅要控制污染物的排放，并且要进行环境治理，以便提供清洁的空气和水之类的公共品。企业排放污染物实际上是将内部成本外部化，由社会来承担其成本。因此，对于上述污染物排放企业，政府可以通过一定的手段对其征收费用，如课税、收费和罚款等，以弥补由此产生的边际外部成本，从而使行为人将外部效应内在化。也可以采取相反的行为，对外部性行为给予必要的财政性补贴，以鼓励行为人将外部性收益或成本内在化于他的个人选择中。对外部经济行为所产生的准公共产品，政府通过给予行为人一定的补贴，来降低私人边际成本并扩大产品供给量。例如，政府对公共教育、传染病预防，以及自觉控制污染物排放等具有外部经济行为提供直接或间接的补贴。这种对由于管制而减少的外部不经济行为给予补贴，可以增加该外部性行为的机会成本，从而减少外部不经济行为。

　　其次，有一些公共产品随着消费者人数的增加可能导致边际拥挤成本，且具有部分的排他性，例如，社区的绿地、公共公园和市中心街道等。这部分公共产品称为拥挤性公共产品。由于存在拥挤性，当消费群体规模增加时，原有的消费者所获收益在给定的非纯公共产品供给水平下将会降低。于是就产生通过付费限定消费者人数的经营方式，如游泳馆、收费的高速公路和桥梁等。这些公共产品便具有非纯公共产品的性质。在现实经济中，这类产品往往由政府的和私人的供给同时存在。由于其使用数量超过一定程度后会产生消费的竞争性，这为收费提供了效率上的依据。因此，只要在技术上实现某种方式的排他，就可以通过一定的市场途径来供给这类产品。再如出租车营运证可以成为政府管制的一项特许经营权。政府拍卖出租车营运证，既可以控制出租车的拥挤又可以给政府带来收益。

　　第三，对于一些城市公共设施，靠政府无力完全解决其建设资金问题，而市场则可以提供多种方式筹措资金。例如，贷款建设的项目在还贷期间的收费，政府或公共部门通过授予“命名权”等方式，鼓励私人和厂商修建的公共设施，如马路、桥梁等，以投资者的名字命名通常可以大大增加外部经济行为人的边际收益，从而提高这些产品的供给。城市道路作为拥挤性产品，由市场来提供的困难通常被认为在于向使用者收费的困难。然而，在技术上却可以通过其他的途径解决，例如，政府赋予城市道路的私人提供者以道路两旁的商业用房地产某种程度上的特许经营权，就可能有私人出资修建道路。

　　上述政府对非纯公共产品和准公共产品的经营采取收费的方式，决不意味着它是纯粹的市场经营。政府也不能靠这种收费来追求和获取自身收益。政府的属性决定它只能追求公众利益最大化，而不是追求自身的市场利益最大化，它不能用纳税人的钱建造的公共设施来经营获利。因此，上述政府对非纯公共产品和准公共产品的经营应该有严格的限制：第一，用贷款建造的公共设施的收费限于还清贷款为止；第二，对拥挤性公共品的收费标准只能限于限定拥挤人数，而不是追求赢利，通过收费获得的收入必须用于改善拥挤性。第三，为规范收费应该在尽可能的范围内实行费改税。

　　最后，城市还有一种特有的公共品。这就是城市形象，包括城市知名度、美誉度和城市文化。这是城市中所有厂商都能享用的公共品。这种公共品就应该由城市政府来经营。城市政府提供这种公共品的经营实际是舍得承担这方面的费用。政府经营城市，需要像企业包装、宣传和营销商品那样，对城市包装、宣传和推销，以确立城市形象，打造城市品牌，提高城市的知名度和美誉度。这里特别要注意象会展之类的公共品。如上海的APEC会议，申办博览会，南京的华商大会等等，都由政府主办，但属于城市经营。其意义就在于形成注意力。这符合现代经济中注意力经济的概念。

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