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针对北京市人大常委会将地方法规的调研、起草工作委托给有关学术研究机构的做法，10月27日《新京报》刊发《委托立法不能排除行政机关》。笔者认为，作者将委托学术研究机构调研、起草法规草案视作委托立法，是对委托立法含义的误读。
首先，从内涵上说，委托立法是指立法机关将本应属于自己的立法权，通过一定的形式授予其他有立法权的机关行使，被委托机关在立法机关的授权范围内代替立法机关制定
法规、法令的活动；而委托起草法规草案，是立法机关将立法的准备工作———调研、起草法案委托给其他机关、社会团体或者个人，受委托者最后向立法机关提交立法草案的活动。
这里，前者委托的对象是立法权力，委托一经成立，被委托事项的立法权就暂时属于被委托机关所有，后者委托的对象仅仅是法案的调研、起草工作，立法权没有发生丝毫转移，仍属于委托起草的立法机关所有。
其次，从受托主体上说，委托立法的受托主体具有特定性和法定性，即立法机关只能将立法权委托给具有立法权的机关行使。立法法规定，能作为委托立法中受托主体的，在中央只能是国务院及其各部委，在地方只能是省级政府、省会所在市、国务院批准的较大的市、经济特区市以及同级人大及其常委会。而委托起草法案的受托主体则没有限制，立法机关可以将法规草案的调研、起草工作委托给任何具有承担能力的单位和个人，受托方既可以是机关，也可以是学术机构，甚至还可以是具有起草能力的个人。
再次，从程序制约上说，委托立法要受到严格的法律程序制约，不仅要有法律的明确授权，还要有一些法律的绝对保留事项不容许委托，比如涉及公民人身自由、国家组织基本制度等；同时，在委托立法过程中，还要遵循提出法案、审议法案、表决通过、公布等立法的法定步骤和方法。而委托起草法案则并无严格的程序限制，只要立法机关认为需要，就可以委托他人来起草，实践中受托者采取的起草程序和方式一般也较为随意。
最后，从法律效力上说，在委托立法过程中，受托机关在委托权限范围内制定的法案与委托机关制定的法案具有同等的法律效力，而委托起草的法案则不具有任何法律上的约束力，其只不过是提交给委托立法机关的一个“草案”，只有经过委托机关法定的程序和方式，将其上升为法律，才具有法律约束力。
由此可知，北京市人大常委会将有关地方法规的调研、起草工作委托给学术研究机构来进行，并不是委托立法，不仅学术机构本身不具有立法权限，而且立法权仍属于北京市人大常委会所有，受托学术机构的作用不是制定法规，而只是为立法提供草案，最后是否被采纳上升为法规还必须经过北京市人大常委会的审议和通过。委托立法和委托起草立法草案都是国家立法活动的重要组成部分，不可将二者混为一谈，否则极易对民众产生误导。
□刘行(北京法官)
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