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委托立法不能排除行政机关


http://finance.sina.com.cn 2004年10月27日 09:30 新京报

  《新京报》10月23日报道,日前,北京市人大常委会首次将地方条例的调研、起草工作委托给了有关学术研究机构。这一举措有力推动了立法科学性、民主性和社会性的有机统一。但笔者认为,在本次委托立法中把行政机关完全排除在外,可能会使委托立法走向另一个极端。

  “二战”后,各国民众普遍要求国家尽快恢复经济发展,提高生活水平;行政机关
作为“执行者”的功能进一步加强,权力进一步扩张,体现在立法中就是委托行政立法数量大幅上升。在英国,委托行政立法占到了立法总量的80%以上,甚至在一定程度上动摇了“议会至上”的宪政原则。特殊的历史时期,出现这样的情形不可避免。但随着经济的发展,社会矛盾逐步凸现,行政机关出现了“权力部门化、部门利益化、利益法规化”的不正常现象,社会公平的问题逐步提上了日程,而立法中仍然一味强调效率优先,强化委托行政立法就无法再适应时代发展的要求。委托立法是双刃剑,如果反过来忽视行政机关在立法中的重要作用,将同样会产生不小的危害。

  一方面,如果行政机关的意见在立法起草过程中没有得到充分反映,势必导致社会主体起草的法律草案重视“公平”忽视“效率”,影响政府公共服务职能的充分发挥,使全社会出现“不利益”的无奈局面,进而导致政府提供的公共服务质量下降。

  另一方面,委托立法的初衷是实现立法科学性、民主性和社会性的统一,但其前提是委托的立法成果即草案能获得大多数法律主体的赞同,在平衡各方面利益的前提下尽快获得通过和有效执行。如果委托立法的过程中人为排除了有关法律主体的参与,最终结果将是草案无法得到通过或通过有相当大的难度,在法案的审议过程中只得再次进行利益的博弈,无形之中就增加了立法的成本,委托立法的初衷也没有得到最终实现。即使委托立法的草案获得通过,由于起草过程中没有充分听取其他法律主体的意见,执行中也会大打折扣,达不到预期的立法目的。

  立法的过程是利益的博弈、权衡和协商的过程,只有各方进行充分博弈、有效权衡和充分协商,立法才能体现公平与效率的有机统一。在委托立法中,立法机关既要发挥社会力量的积极性和主动性,又要充分考虑行政机关社会管理与公共服务的职能。

  只有把两方面有机统一起来,才能切实降低立法成本、提高立法质量、保障执法效果。

  □胡健(全国人大常委会法工委)

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