条块分割管理体制不利于应对高能量级危机事件

　　文／丁元竹

　　从目前中国的危机管理体制来看，主要问题来自条块分割，不利于统一行动

　　河南大平煤矿矿难及最近的其他危机事件表明，随着经济和社会的快速发展和经济社会全球化的加速，我们赖以生活和工作的环境及经济社会结构变得越来越敏感和脆弱，一个 很小的冲击都可能引发系统的紊乱和破坏。

　　因此，妥善处理各种危机，加强国家安全，已成为提高党的执政能力的重要内容。中共十六届四中全会指出:“我们必须居安思危,增强忧患意识。”

　　进入20世纪90年代以来，高能量级危机事件集中出现，有的甚至严重冲击国民经济和社会的正常发展，除了连续不断的煤矿事故外，我们看到的还有1991年中国华东地区发生特大洪水，90年代中期以来“台独”势力加紧进行分裂国家的活动，1997年亚洲金融危机，1998年中国发生严重洪涝灾害，科索沃战争，美国轰炸我驻南使馆，2001年中美撞机以及美国的“9.11”事件，2003年的非典冲击。

　　要阻止危机演变成全面灾难

　　河南大平矿难的一个重要结论是:危机管理亟待进一步提上中国经济社会发展的议事日程。危机管理的最基本目标是使发展进程免遭冲击，并在遭受冲击后能够尽快恢复正常。预防危机应当成为国民经济和社会发展规划与管理的最基本目标之一。

　　因此，执政者需要时常自问：各级政府、各个部门和各类组织，在制定国民经济和社会发展规划的同时，是否都能确定经济社会中长期发展中可能发生的危机，并阻止它们演变成全面的灾难？

　　一般来说，突如其来的危机往往隐含在常规事件和常规危机背后，由常规危机和事件演化而来。在这样的情况下，常见的办法是对常规事件和危机进行干预，防止它们转变成意外的危机。但我们的一些地方政府还欠缺此种能力。

　　政府需要确立此种意识:干预是防范危机的最高级形式。最高明的危机管理不在于事后如何采取措施，而是在于排除各种形成危机的可能性。要干预常规事件和危机,首先要对此类事件和危机进行确认、分析和评估。在这个过程中，科学的预见与分析十分重要。这是新的历史时期，提高党的执政能力重要方面，也是我们从河南大平煤矿矿难中应当吸取的教训之一。

　　中国中长期发展中的危机因素包括就业问题、收入分配问题、金融体系问题、国有企业问题、“三农”问题、地区差别问题、腐败问题、中美关系问题、台湾问题、周边关系问题等等，政府已经对其采取了一系列措施。当前，我们需要考虑这些政策干预的效果如何？这些问题的现实发展态势又如何？为了避免这些因素演变成突发性事件，还需要对它们作进一步的确认、分析和评估。

　　是否都制定了危机管理计划

　　从目前的报道来看，河南省对于危机管理还是有一定准备的，因为省政府紧急启动了事故救援预案。但是，我们还没有看到郑煤集团公司、大平矿是否也启动了事故救援预案。

　　不断发生的矿难事故使我们认识到，各级政府和各类组织在制定经济和社会发展规划的同时，需要制定危机管理计划，并使之成为经济和社会发展规划的重要组成部分之一，甚至是最为重要的部分。

　　目前能够考虑到的有关这个危机管理计划的具体内容应当包括：

　　──筛选和确认可能危及经济和社会发展的最关键因素，包括确定和评价所有可能危及国民经济和社会发展远景规定目标和方向的因素，并根据危害大小排列优先顺序。

　　──基于这些因素的确定，建立情景分析。在情景分析中，要明确危机控制的范围。危害评估和优先性的确定对于整个危机管理计划的制定是非常有用的。

　　──根据情景分析为所有重要系统制定突发事件处理计划。对危机管理进行实验和对危机管理人员进行培训也要在这个阶段上进行。

　　──建立与公众、有关部门沟通的方式和方法。从目前中国的危机管理体制看，主要问题来自条块分割，不利于统一行动，各级政府，各级部门应当着手建立一个统一的、固定的全国性处理危机事件的机制和系统。

　　政府系统中应包含预警系统

　　仅仅有经济和社会危机管理计划是不够的，必须建立一个强有力的系统来进行危机预警、提示、命令和控制。

　　就河南这次事故来说，可能要考虑的问题包括：

　　──各级政府要确定对哪些危机建立预警系统，这要在我们对于目前和今后一个时期危机因素分析的基础上进行。

　　──评估危机风险源、危机征兆、危机征兆与危机发生之间的关系。这需要组织国内外专家和可能受到影响的地区、部门的有关人员一起参加评估。

　　──根据评估结果确定危机监测的内容和指标，并确定危机预警的临界点。

　　──确定建立什么样的危机预警系统，采取什么样的技术、设备、体制、组织、程序，需要为可能发生的危机处理准备什么样的资源。

　　──建立危机预警系统的组织体系，配备必要的人力、物力和财力来支持这个系统的正常运行。

　　──与可能遭受危机的部门和地区建立密切关系，争取他们的支持和配合。

　　有能力的领导人十分重要

　　中国一些地方政府不能成功应对危机的关键，是缺乏一个有效的危机处理机构。危机处理机构中必须有核心决策人员，他们受过危机管理方面的培训。机构成员必须由有专业知识的人参与。

　　危机管理组织成立之后，选择一个具有亲和力的领导人很关键，他必须有能力协调日常工作会议、培训、危机评估等等。领导人还要组织班子确立危机管理的基本原则。

　　一个理想的危机处理机构组成应当包括设施管理、法律、风险、信息技术、人力资源、财政服务、地产管理、公共关系、公共安全和一个有能力的领导者。一个有能力的领导人可以领导危机处理机构齐心协力,同舟共济。

　　纸上谈兵意义不大

　　中国某些煤矿是否进行过最基本的抗灾难演练，是值得怀疑的。事实上，演练是危机管理训练的最终和最有效工具。没有常规练习来检验危机管理计划，往往会使危机管理计划在遇到真正危机时，变得茫然、无效。

　　训练是危机管理计划的最后一步，也是最重要的一步。在中国，不少组织往往轻视训练，因为他们认为只要有个计划就可以，训练会浪费组织资源，这是许多灾难发生后损失惨重的原因。

　　(作者为北京大学教授、中国知名战略与发展研究专家）

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