让民生随着责任与远见一起生长

http://finance.sina.com.cn 2004年10月22日 12:01 南方都市报

　　　　居住改变生活。数十万移居番禺的“新移民”，显然正是抱着这一信仰络绎而来。他们期待改变生活，也认定此处能够支撑他们安居乐业的梦想——相较市区内高昂的楼价、拥挤的建筑、稀罕的绿地、嘈杂的噪音，这一大片被称为“华南板块”的优雅广袤之地，实在太合适用来打造一种体面的生活。所以，并不需要开发商多么高调的宣传诱惑，只要他们精心地制造产品，便足以吸引绵绵不绝的南迁客。“一院芳菲今有主，崔郎从此莫留诗”，写尽了多少筑巢番禺新地家庭的欢喜与憧憬。

　　但是，新移民们不是来追求隐士生活的，他们当然也希望新家园“无车马喧”，但可不能因此也没了车马通。不但需要车马喧，一个市民能够感知城市便利的一切公共服务，他们都需要，尤其是教育无忧、医疗无患。而这一切，正是新家园的一处软肋。不过开发商有种种承诺，尤其是2000年番禺撤市设区成为广州市的一部分——甚至成为整个广州城市规划中“南拓”战略的方向，新移民们对于市政建设的迅速跟进当然抱有最大的信心。然而时隔数年，人口暴增的新移民赫然发觉，孩子在一茬茬长起来，而自己的青春在一段段老了去，然现在的学校、医院、交通等设施既供不应求，市政建设的跟进也是望穿秋水。目前要解决的问题，竟还是要通过那路窄车堵的收费大桥，回到水那边去投靠公共资源。

　　这原本要安身立命的新家园，为何竟成了老八区在番禺的一块块“飞地”？这城市的飞快生长，是否必然要导致民生福祉的脱节？番禺新移民的困境与困惑，以一个个典型的案例凸显出一座处于生长期的城市所面临的普遍问题：城市的经营与民生的增进，究竟应当以一种怎样的关系，获得一种怎样的平衡？广州目前正施展“南拓北优东进西联”的大手笔，要令城市脱胎换骨更上一层楼，城市的触角频频伸往边缘区域与结合地带，类似的问题显然会接踵而至。本报自10月12日开始推出《番禺新移民之困》系列报道，正是出于一番提醒关注而促动探讨、愿补救于前而预防其后的初衷和本意。

　　新加坡，一个国家，也是一座城市，因为“住者有其屋”的成功而举世闻名。这住者有其屋的社会成绩，并非简单的人人头上一片瓦的规模，而是在40多年间，政府不跑短线、不盖零宅，长期坚持精准的整体规划，以确保必要的公共设施与大量的开放空间为原则，先后建设出了17个完整意义上的新市镇。迁入这些市镇居住的居民，不仅获得了具体的住宅，更获得了全面意义上的家园，整体生活质量因此跃升。负责此项工程的机构，就是大名鼎鼎的新加坡住屋发展局，该局以“HOUSING　THE　NATION”为宗旨，勉强而译，可理解为“居住不善，唯我是问”，以其40多年来的成就而论，自信与气魄尽在其中。

　　新加坡情况独特，其经营城市与增进民生在事实上获得了高度统一，令人叹服。虽然具体措施未必可为广州模仿，但其间所体现出的经营城市应把握的核心价值观——责任与远见，恰恰是我们这一系列报道所提问题的宏观答案。

　　而且在这样的比对之下，番禺新移民的困境就能有一个淋漓尽致的深度透视。华南板块，或者说是番禺片区的人居状况，被广州市规划局下属城市规划勘测设计院总规划师袁奇峰概括为“只见树木，不见森林”，言下之意是指每一个楼盘、每一个小区内部都还经营得不错，但对于关系基本民生的公共服务，如教育、医疗、交通，都是各自为政地投入，规模有限。这种重复建设所支付的能量，很可惜未能通过协调整合而将这些小区贯通为一个“城区”。所以不可避免会出现读书难、乘车难、看病难的群体现象。

　　客观而言，由开发商提供公共设施与公共服务，正是番禺房地产开发与小区建设的一大特色，对于广州市政而言，也不失为一轮有想法的尝试。但商业资本的特点，根本在于利润，办教育、办医院、办交通，都是需要高资本投入并经过长期运作才可能产生利润的行业，往往为商业资本所不喜。也正是因为如此，公共服务类的建设，在许多国家都以政府承担为主。新移民们痛感班车短缺、民校收费高企、教育质量堪忧、看病令人不放心，无疑与此有关。如果政府不能及时地补充到位，更糟糕的局面还在后面。

　　板子并不适合打在开发商身上，增进民生的责任与远见，并不是他们必备的首要价值与素质。问题的关键在于，政府的责任与远见，为何竟在华南板块疾风暴雨般的大开发中长期缺位？

　　番禺新区在2000年前后面临一个关键时期。其时广州市行政区划即将发生巨大变化，原番禺、花都市准备撤市设区划入广州。也正在这一利益格局即将发生重大变动的时刻，原番禺市的土地市场也在风起云涌，大量的土地以极低的价格被突击出售，尤其是在与广州市仅一水之隔、通过洛溪大桥就可以轻易往来的番禺北部地区，包括大石、钟村、南村一带的房地产开发土地，出现了惊人的低价。这些“价廉物美”的土地受到开发商的热烈追捧，大量的土地被争先恐后地囤积。其实这正是如今番禺新移民之困的起点。对此，袁奇峰总规划师有这样的解释：“按照规定，地价里面应该包括城市市政基础设施和社会服务设施的建设费用，包括学校、医院、污水处理厂等等。当时的番禺市政府以这么低的价格出售土地，当然没有收到这部分配套资金，可以说，番禺的发展是先天不足。”

　　很显然，在撤市设区体制转换期间发生的政府博弈，令当时的番禺市政府面对土地开发已经丧失了责任，更勿论远见，而且令人遗憾地钻了空子逃避应当承担的规划之责，并将公共设施与服务之困转移给了撤并之后的番禺区政府——而目前的番禺区政府又显然不具备解决这些问题的足够财力。若直接由广州市财政来补缺，则又会引发其他区的不满。

　　这，是番禺区目前面临的硬伤，也是解困番禺新移民所面临的错综复杂的态势。

　　但机会不是没有。番禺、花都的撤市设区，是关系广州城市生长的重大战略举措。2000年出台的《广州市城市总体发展战略规划纲要》明确了广州城的空间布局基本取向为南拓、北优、东进、西联，其中都会区的主要发展方向为东部和南部。及至2003年，番禺片区规划也已基本完成。关于番禺组团的发展性质和定位，规划文本有如下描述：“番禺组团是广州市21世纪的重点发展地区，沿南拓轴将建设成为基于知识经济和信息技术、服务于珠江三角洲、华南地区乃至全国的教育中心；集控制、管理、服务等新型技术产业为主导的生态型文化旅游产业、国际化商务办公、现代物流、居住于一体的，全面提升广州国际化区域中心城市地位的信息化生态型的新城市中心；区域服务业核心区、临港产业区，将成为21世纪新的广州市科教咨询产业中心和航运中心。”

　　定位不可谓不高，而市政建设的投入也必然将是一个庞大的数目与计划。番禺区的硬伤、新移民的民生之困，无疑可以借“南拓”战略与规划的东风、享受搭车之利而获得化解。事实上，这一规划也已将番禺北部的华南板块列为要求加以调整完善的两个区域之一。所谓调整完善区，正是意味着生活圈已经形成，但公共设施与公共服务需要就地补充完善的区域——不仅教育、医疗、交通等设施与服务是题中自有之义，而且购物、停车、体育、科技、文娱、福利等全方位的配套都应获得关照。

　　相信类似的部署已经进入到了一个实际操作的阶段。通过系列跟进报道，本报特别予以强调的三大问题中，交通与医疗项目均获得了相关部门的详细回应。只是新移民最为关心的教育问题，因为市区教育部门的多次婉拒而暂时无从知晓前景方案。

　　不过机会中仍然有遗憾。新客运站落户钟村、地铁三号线开工建设、广州新城与南沙的大开发，事实上是使得南拓的重点与市政的主要精力放在更南部，而新移民聚居的华南板块，在一定意义上被直接跨越而过。作为一个开发型的政府，广州市政府在大刀阔斧拓展城市的同时，能否及时完成精密的社会工程修补？

　　无可奈何花落去，似曾相识燕归来。这样的句子用来形容当下番禺新移民的困境与出路，也颇有几分贴切。一座城市的经营，在这里充满了重重博弈：不同行政主体之间、政府与开发商之间、政府与居民之间、居民与开发商之间、历史与现实之间、需求与物力之间、计划的轻重缓急之间。城市主人们的民生利益，在城市生长开发的进程中极容易遭遇损害，如果不能获得行政意愿的强力介入，补救起来也困难重重，这是中国国情下的一大现状。

　　在番禺新移民困境的个案中，我们甚至能看到这样的事实，番禺北部地区与旧城区的地理接近，被当地市政公共服务的缺位进一步强化，导致新移民们“身在曹营心在汉”——他们在心理上也不得不更接近旧城区。正是无可奈何地严重依赖旧城区的公共资源，更使得这些新移民们不愿放弃自己在旧城区的种种身份——大量的新移民们选择了保留在旧城区的户籍。这种局面，反过来又令这一区域的户籍登记、人口统计与实际情况之间出现了较大的出入。而市政部门显然又要求根据统计数据来安排片区规划中的公共设施安排。这种互动的局面，俨然成为一番恶性循环。不过同样明显的是，打破这一循环的责任，只能在于政府。

　　纵观这番禺之困的发生、发展与尝试解决中所遭遇的种种困难，只能得出这样一个结论：以责任与远见来经营城市，则与增进民生水乳交融，以利益与短视来经营城市，则与增进民生格格不入。广州市的南拓步伐，究竟能在多大程度上开解当年政府缺位甚至错位导致的新移民之困，显然也取决于这一番经营城市的价值里究竟以何者为核心。

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