手机牌照制遇挑战 谁管得住信息产业部

　　作者：秋风

　　电子厂商奥克斯日前公开表示，虽然还没有获得手机生产牌照；但仍将推出低价手机。在外界对牌照制度的广泛质疑声中，这是生产商首次公开站出来，对信息产业部的手机牌照审批制度提出挑战，因此引起了舆论的广泛关注。

　　手机又不是关系到国计民生，为什么手机生产也要搞牌照制度，没有人搞得懂。但是，就像米尔顿.弗里德曼早就说过的，一项牌照制度，只要一设立，你要取消它，简直难于上青天。因为，牌照制度会制造出已入行企业与管制者之间的利益联盟。

　　即使重大的法律变革也似乎不足以撼动这个利益联盟。今年7月开始实施的《行政许可法》第十三条规定了，假如市场竞争机制能够有效调节的，“可以不设行政许可”。在保留500个行政审批项目中，明确排除了相关行政部门对手机生产、销售进行行政许可的可能性。

　　但是，信息产业部仍然坚持该部于1998年制定的手机生产必须获得信息产业部的牌照许可的“5号文件”。最近有消息说，信息产业部有可能将审批制改为核准制，看来，信息产业部的意图是清晰的，它仍然希望对手机生产进行某种行政许可。

　　于是，一个重要的政治与法律问题摆在人们面前：当几乎所有人都可以根据显而易见的事实和法律确信，某个拥有巨大权力的行政部门正在无视法律，或者违反法律的时候，哪个机构、可以通过什么样的程序矫正它的不当行为？

　　“以法行政”意味着，政府的一切强制性活动，包括市场监管活动，均须具有明确的法律依据，且当行政部门违反相关法律之时，应立刻启动某种程序，迫使该部门回归法律轨道。因此，现在的问题是，谁来制止行政部门、尤其是一个强势监管部门涉嫌有法不依的行为？

　　在现有的体制下，似乎缺乏解决这种问题的正式渠道。在行政系统内部，并没有一个专门的机构对各个行政机构制定的规章之合法性进行审查，并督促各机构及时地修改其规章。这样一来，人们便只能寄希望于该机构自己幡然醒悟，更多的情况下，则是寄希望于更高一级的领导人介入，自上而下施加压力，使得该机构改弦更张，修改或废止相关政策。

　　从这个角度看，很有必要在行政系统内部设立一个专门机构，对各行政部门的规章和政策的合法性进行审查，并且进行动态跟踪，及时督促相关部门修改或废止那些不合法或不正当的规定。据一位朋友介绍，日本内阁法制局就具有这样的功能。

　　当然，通过司法手段矫正行政部门的不当作为，也是至关重要的。法治在很大程度上就是法官之治。建设法治秩序的关键，就是法官可以在具体案件中，对行政规章和行政行为之合法性和合宪性进行审查，从而使权力服从规则。

　　目前的法律也为个人和企业提供了这样的救济渠道。五次申请手机进网许可(即手机牌照)但均被信息产业部电信设备认证中心拒绝的奥克斯公司，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，起诉信息产业部。法院正就是否立案进行审查。

　　不过，依照常理，由一家地方法院对中央政府一个部门是否违反某项法律进行审理，这样的司法安排总让人觉得有点不大放心。假定北京市中级人民法院决定立案，则一方当事人将是级别很高的中央政府行政部门，地方性法院的法官是否有足够的权威对其规章和行政行为进行审查，并对其作出令人信服的惩罚？

　　除了法官权威相对弱小外，更重要的是，这样的司法安排是否合理？中央政府的一个部门与个人或企业发生纠纷，双方争议的焦点必然是一项全国性政策的合法性和正当性。奥克斯起诉信息产业部一案显然就是这样的争议，不管判决是什么，都会影响到全国甚至国外不少企业。一个地方法院的法官是否拥有足够宽广的视野，对双方争议的政策问题作出明智的权衡，从而给出恰当而合理的裁决？

　　基于上述考虑，此类案件应当诉诸权威较高、视野更为宽广的全国性法院，即最高法院。当然，如果类似的案件都由最高法院审理，最高法院将不堪重负。也许，以最高法院为核心、设立一个独立于地方法院之外的中央法院系统，受理涉及到中央政府各个部门、由全国性政策引起的纠纷，不管是根据法理，还是按照常识，似乎都更合理一些。这样的司法安排也可以为权益遭到行政部门和政策侵害的公民个人和企业提供更为及时而有效的救济。

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