经济杂志：南京人才市场展开官民利益拉锯战

　　文/本刊记者 曹海东

　　民营的江苏英才人才市场对局江苏省教育厅、人事厅，董事长王庆运两告省政府，南京鼓楼区法院左右为难。

　　望着窗外淅淅沥沥的小雨，王庆运长长舒了一口气——今天看来没有人来上门“闹事 ” 了。三年以前，王庆运满怀喜悦开始自己的创业，三年以后，王说自己感觉精疲力竭——几千毕业生的黑户问题始终萦绕在其心头。而更为重要的是，他在一场民营人才市场企业和政府各个部门利益的角逐中越来越感觉无力。

　　“从2002年我开始做人才服务这个市场的时候，似乎注定就是这样的命运——几乎所有的部门都来打压。现在我通过法律的途径都无法为自己讨回权利！”王庆运对《经济》杂志记者说道。

　　南京湖南路，细雨中涌动着奔忙的人群，到处悬挂的红色灯笼似乎在提醒着年关将近。在不断的咳嗽中，王庆运走向他的这个热闹市区的办公室，稍显空荡的办公室里异常冰冷，弥漫着低沉的佛教音乐。王庆运的心情有如异常的天气一样，他只有不断地祈祷。

　　这是2005年2月初，年关将近，江苏省的英才人才市场。王庆运，江苏英才人才市场董事长。

　　江苏英才人才市场是江苏省劳动和社会保障厅批准成立的，其经营范围包括职业中介服务、劳动服务、人才培训和代保管职工档案。

　　按照正常运作程序，江苏英才公司为毕业生介绍工作，同时为毕业生代理人事关系，档案保存，户口迁移。毕业生在和用人单位达成用人意向后，英才公司就将《就业协议书》等相关材料上报江苏省教育厅。教育厅在核准后，签发《就业报到证》。毕业生所在学校根据《就业报到证》办理《户口迁移证》。最后，英才公司将户口迁移证再上报江苏省教育厅，加盖一个调配专用章。如此，就可以到当地的公安部门正常落户。

　　2003年上半年江苏省教育厅为500多名毕业生正常办理了派遣报到手续。但到了2003年6月底，教育厅却突然停止为英才公司代理的毕业生签发报到证，而且对已经拿到报到证的毕业生也拒绝在《户口迁移证》上加盖调配专用章。

　　据了解，2003年经“英才”提供劳动人事代理服务的近3000名毕业生中，有1000多人没有拿到《就业报到证》，还有1000名毕业生的户口从学校迁出后，一直没能在南京落户。

　　原因很简单，王庆运的人才市场抢了省教育厅下属的人才市场碗里的肉。王庆运从此陷入一场民对官的利益战局。

　　矛盾深远

　　2002年9月28日，江苏英才首场招聘会在南京举办，一次性承包600个摊位，这被当地的媒体称“官办人才市场一统天下的格局将被打破”，南京将出现三大“才市”——省人才市场、市人才市场、江苏英才。

　　开市后的江苏英才让人耳目一新，不仅办理官办人才市场以前独家经营的委托招聘、网络招聘、猎头服务、户口代理、档案托管、委托求职、人事代理、人才输出等服务项目，还开办了诚信调查、特色服务、对求职者的学历、职称，工作经历等资料进行核实，建立诚信档案，出具诚信证明，并且还将宾馆、商场的贵宾卡、会员制引入服务机制。

　　这让江苏省的几大官办人才市场坐不住了。据了解，当时江苏省人事厅即认为，举办人才交流大会和面向社会组织人才招聘，必须经人事行政部门审批。而英才公司是经劳动部门审批的，只能从事劳动力职业中介活动，要搞人才交流活动，必须征得人事部门的批准。

　　人事部门下属的人才市场也宣称，“英才”是职介机构而不是人才中介机构，无权搞人才招聘活动，只能“经营”职业中介，“人才中介”须经人事部门批准，具体审批部门在省及各级人才交流中心综合部。

　　“按照他们的说法，劳动者并不含有大中专毕业生！人事厅下面有自己的官办人才市场，既是运动员又是裁判员。”三年后，王庆运依然掩饰不住自己的愤怒。

　　2005年2月初，对于《经济》关于劳动者是否包括大中专毕业生的采访，江苏省劳动厅一位官员很坚定地告诉记者：只要是劳动者肯定包括大学生。但同时他也称，这是中国的特色，你问我我也不知道，我也解决不了人事部门的问题，我们没有这个权力，这要问国务院。

　　然而，按照人事部的《人才市场管理规定》规定，“人才”是指具有中专以上学历或取得专业技术资格的人员以及其他从事专业技术或管理工作的人员。江苏省《人才流动管理暂行条例》的解释也沿用了一个多年以来的界定——所谓人才，中专以上学历、具有初级以上职称的人员就是人才。

　　“认为大中专毕业生不是劳动力，这是计划年代才有的啊，当时大中专毕业生是干部，现在怎么是干部呢？人事厅的意见等于是说这些大中专毕业生就不是劳动力！签署了劳动合同，怎么不能算劳动力呢？”王庆运反驳说。

　　中国人民大学劳动人事学院副院长彭剑峰在接受《经济》杂志采访时表示，按照人才统筹规划，目前有中组部，人事部、劳动部三条线。劳动部管的是技工、一般劳动力，人才交流中心管的是白领这块。但是人才市场并不是按照服务产品和服务对象来切分的，不是根据政府部门的权力来切分的，不能说技能型劳工就不是人才了。

　　更大的冲突是，人事部门认为，江苏英才经营范围中的“代保管职工档案”，并不包含大中专毕业生的档案。 江苏省劳动厅的官员告诉《经济》，他们批复英才的是职业中介，他可以从事职业中介活动，提供交流场所。有无档案保管权，是要有关部门去核定的。

　　一个利益丰厚的市场

　　任何冲突的背后都是利益。

　　王庆运承认，一直无法解决毕业生的档案保管、派遣手续落户问题，其背后就是利益冲突。这是一块有丰厚利润的市场，既收用人单位的费用，又收毕业生的，两边都收，费用包括人事代理费、落户费等等。江苏英才也正是看到其中的商机，才进入这个领域的。

　　王庆运算的一笔账是：2002年以前接受大中专毕业生的第一年人事代理费用(含有档案保管费、集体户口的挂靠费)都是700元，还有100元的岗前培训费，总计800元。2003年省人才市场降低到540元，市人才市场为480元。2004年省人才市场降到380元，市人才市场320元，而英才收240元。

　　假如南京5万毕业生，按照最低的480元，每家平均一万人的代理量，就有480万进账。有的人才市场多年累积已经达到10万份代理。

　　“如果我们送到档案馆保管，每份才0.6元，省市人才市场、高校就业指导中心的档案全部是自己处理的。他们最低的标准是120元。这块利润率多高？” 王庆运说，这还不包括一年门票收入，据他估算，一年门票收入也有200万。

　　一位业内人士说，人事代理费用本来就不应该收取，因为有先落户后就业的政策，现在高校都要算就业率，就逼着学生到处找挂靠单位，因为不挂靠，就不能落户。一份户口挂靠费200元是非常可观的。

　　利益战局

　　关于档案保管权的争议后来又牵扯到江苏省教育厅，并由此也引发了更复杂的问题。

　　江苏省教育厅的下属的毕业生分配办公室在2000年开始做人事代理，但是遭到江苏人事厅的坚决反对，一直没有给教育厅批复。“教育厅毕业生分配办公室有权发派签证，有行政职能，又搞档案保管，又搞人才市场，人事厅如果同意教育厅搞人才交流服务，那么他自己地人才交流中心不就死了吗？”王庆运如此解释。

　　其实一开始，毕业生分配办公室的主管单位是人事厅，在2001年、2002年部门调整的时候，转到教育厅下面，其相应的事业单位包括人才交流中心，也应该一起转过来。但是当时人事厅下面的人才交流中心每年有一两千万收入，人事厅没有放手。

　　由于涉及利益问题，人事厅认为教育厅从事的人才交流业务不合规定。江苏省人事厅法规处处长李志宇在接受中央人民广播电台采访时也认为，教育部门有一个相应的机构来保管大学生的档案是不可以的。

　　人事厅将中组部、人事部的一个文件作为依据，认为教育厅从事档案保管是违法的，江苏英才更不具备档案保管权。1996年中组部、人事部印发的《流动人员人事档案管理暂行规定》(1996年118号文件)第三条和第四条规定：流动人员人事档案管理机构为县以上(含县)党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构，其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案；严禁个人代保管他人人事档案。

　　尽管如此，江苏省教育厅的江苏省高校招生就业指导服务中心最终还是红红火火办起来，对人事厅下属的省人才市场的冲击是非常大的。王庆运告诉记者，教育厅高校招生就业指导服务中心已经取代了省人才市场的位置。

　　不过几个部门间最终似乎各自相安，因为每个部门都有“撒手锏”。劳动部门有养老保险办理可以卡其他部门，人事部门有中组部人事部的1996年的文件，教育厅有毕业生分配办公室的行政职能。

　　但对于异类的对手英才人才市场，则一致对外。如江苏省教育厅卡住了英才的报到证，拒绝加盖调配专用章。而江苏省人事厅以“行政处罚事先告知通知书”的形式，称江苏英才从事人才中介服务活动违规，并拟定对其进行包括罚款8000元在内的4项行政处罚。

　　江苏省委组织部的一位官员告诉《经济》，有规定资格的人才市场才能够保管档案。英才没有被批准，省里最近在协调这个事情，现在几家在联合处理这个后续问题。

　　江苏省教育厅学生处副处长林伟在接受《经济》采访时表示，现在关键是英才把学生的档案卡住不放，以至于有212名毕业生的报到证已经过时。只要英才现在松口，他们都会很快办理的，而且他们也曾非常优惠地为一部分学生办理过。关于“英才”的事件，林伟甚至拿出一本厚厚的装订册子，显然江苏省教育厅也是为此伤透了脑筋。

　　江苏省委法制办的一位负责人也持有相同的说法，现在主要是英才把学生卡在那里了。

　　但是王庆运却认为，这本来就是他们公司的权力，而省教育厅最终还是要搞档案、户口的垄断。“想把我们的业务卡住，不能从事这项服务！”　

　　两告省政府

　　经过一系列的口水战还是无法解决英才这些大学生落户问题，2003年10月15日，江苏英才向省政府申请行政复议，江苏英才是原告，省教育厅是被告。

　　江苏省教育厅在《关于对江苏英才就业服务有限公司申请行政复议一案的答复》(苏教法【2003】8号)中认为，英才根本不具备申请行政复议的资格，但是最终江苏省政府还是立案审查。

　　2003年12月15日，江苏省法制办经过集体讨论以苏府法(【2003】100号)《关于江苏英才就业服务有限公司复议请求责令省教育厅尽快办理毕业生派遣手续行政复议一案结案意见的请示》请示省政府，省法制办在《请示》中认为：省教育厅应当为申请人代理就业的大中专毕业生办理派遣手续，其要求毕业生先行落实档案保管单位，作为办理派遣报到手续的前置条件，缺乏法律或政策依据。

　　而人事厅、劳动厅回复江苏省委法制办的回复函上，态度截然相反：人事厅认为，因为英才不具备保管流动人员人事档案的资格，因而省教育厅坚持不将毕业生派遣证开到无流动人员档案管理权限的英才公司是正确的。但是江苏省劳动和社会保障厅则同意应当为申请人代理就业的大中专毕业生办理派遣手续。

　　2004年4月30日，分管教育厅的省政府副秘书长朱步楼在省教育厅《关于江苏英才就业服务有限公司复议请求责令我厅尽快办理毕业生派遣手续行政复议一案的情况报告》(【2004】政字814号)上签署了意见：“请王湛、何权副省长审示。对于英才公司推荐并已落实就业单位的高校毕业生，拟同意省教育厅、人事厅、法制办的意见，分别情况，妥善处理。其他事宜，请省教育厅、人事厅协调解决。”王湛副省长批示：“请何权同志审示，拟同意步楼同志意见。”何权副省长批示：“赞同王湛副省长、步楼同志意见。”

　　处理结果是“复：省教育厅。”

　　由于一直没有等到行政复议决定书，2004年5月江苏英才向南京市中级人民法院起诉江苏省人民政府。在诉讼请求中要求：判令被告行政不作为；判令被告责令省教育厅和公安机关为原告代理的大中专毕业生办理派遣报到和落户手续。最终南京市中级人民法院没有立案，后来有法官对王庆运说，你告省政府，我们法院里面哪一个不是省里面任命的，谁敢得罪省政府？

　　即使如此，起诉行动还是有了作用。2004年6月11日，行政复议决定书最终下来。但是其中让王庆运非常诧异的是，省委法制办的态度来了个180度转变：从请求省政府责令省教育厅为江苏英才代理的大中专毕业生办理派遣报到手续，竟然变成了维持江苏省教育厅作出的回复。

　　其中最有分歧的是关于《江苏省劳动力市场管理条例》第三十条规定：根据国家有关规定和用人单位、劳动者的需要，经劳动保障行政部门认定的职业介绍机构，可以为用人单位和与之建立劳动关系的劳动者以及失业人员代办档案保管。省委法制办认为，其前提是应“根据国家有关规定”。显然中组部、人事部的(人发【1996】118号)就是“有关规定”。

　　“你为什么不看看《劳动法》、《公司法》呢？为什么要看一个已经过了多少年的一个内部文件，而且是不合时代的内部文件呢？”王庆运指责说。

　　为何江苏省委法制办的态度出现这么大的转变，江苏省委法制办的一位负责人告诉《经济》，《关于江苏英才就业服务有限公司复议请求责令省教育厅尽快办理毕业生派遣手续行政复议一案结案意见的请示》不是给社会的，也不是给教育部门的，也不是给英才的，只是给我们自己的内部的东西，而英才是把我们的内部文件在进行炒作。

　　不死心的王庆运再次拿着行政复议决定书去南京市鼓楼区法院起诉，因为有行政复议决定书，法院一定要受理，但是法院很难判决，当时王庆运即表态：如果判决我败诉，我就告到中央去，为什么一个部门的文件大于法律？

　　显然这样的判决让法院很为难，判决英才公司败诉，没有充分的依据。判省政府败诉，从来没有区级法院否决了省政府的行政复议决定书。

　　2005年2月初，记者在南京曾经试图联系当时代理英才公司的律师，但是被告知说，省委有关部门对此有要求，“这个事情有点麻烦，现在有点敏感！”

　　在律师代理词中，律师认为，教育厅以必须先落实档案保管单位，然后才给予办理派遣报到手续为由，拒不为英才公司代理的毕业生办理报到证等派遣手续没有法律依据。并没有任何法律、法规规定落实档案保管单位是办理报到派遣手续的前置条件，而教育厅本身也无权设定该前置条件。英才公司代大中专毕业生办理派遣报道手续是基于大中专毕业生的委托，这种委托完全符合《民法通则》和《合同法》有关委托代理的规定，并且没有任何法律、行政法规禁止委托其他个人和组织代办报到证。

　　同时，教育厅是办理毕业生派遣手续的教育行政机关，不是认定职业中介机构职能和经营范围的机关，也不是档案行政管理部门，教育厅认为英才公司没有档案保管权、无权为大中专毕业生进行人事代理服务没有法律依据，同时教育厅也无权认定教育厅是否具有档案保管权、人事代理服务权。

　　省法制办在给省政府的结案意见中，也曾明确提出不应将档案保管问题作为派遣毕业生的前置条件。而教育厅依据的组织人事部门的文件只是部门规定，与国家的法律相矛盾，不能作为回复的依据。

　　中国人民大学行政管理系主任毛寿龙表示：法律是高于国家规定的，行政许可法出台以后，人事部1996年的部门规定没有清理，其中很大程度上是利益原因。一般在清理的时候都是自己报，然后清查、建议，看哪些可以取消，行政性集中清理只能做其中一部分工作，最终还是要通过实践来解决。

　　“后来我的代理律师也给我讲，法院现在也两难，判省政府败诉，估计困难。律师建议换个角度起诉，回避省政府的行政复议决定书，直接起诉省教育厅。”王庆运颇有感慨。

　　一个未经证实的说法是，被告律师私下也曾表示希望江苏英才能够赢得这场官司。

　　遥远的梦想

　　因为民营人才市场的进入，南京的人才市场摊位费、场馆费一路下跌。2002年前是350元到600元之间 ，英才等民营人才市场进入以后，现在摊位费降为200元、100元，甚至免费赠送。招聘会的场馆费也降为几分之一，甚至200元一场。而2000年前最开始的时候甚至出现过2000元一个摊位。

　　王庆运说，只要国家法律没有禁止的，民营企业都可以做。现在民营企业对档案保管的呼声非常高，因为人才市场增加了企业的负担。

　　但人事体制上的制度性障碍遏制住原本可以迅速成长的民营人才市场。王庆运说，人家委托我接受毕业生，既没有档案又没有户口，我的职能就不完善，人事代理，猎头服务，人才租赁，交流会等都不能办理。甚至一些大型企业都不敢到我这里。

　　据了解，在南京人才市场曾与江苏英才同时进入的民营资本还有协诚人才市场、成功人才市场、青年人才市场、白领人才市场、流行人才市场、人才夜市等，但这些民营才市相续倒闭，只有英才维持到现在。

　　彭剑峰则告诉《经济》，从国际上来说，政府所办的劳工服务中心、就业服务指导中介，都是免费的，但是我们现在政府部门所办的都是营利的，都是利用垄断性的资源获取收益，并不是靠他的产品服务来获取收益，只有市场化的中介才是营利的。这是两套不同的运行系统。

　　“人才交流中心一大半收入是来自于档案以及政策性垄断所获取的资源。这就导致在市场上的人才交流本身就不是一个公平的市场。”彭剑峰说，“未来政府部门应该有就业服务指导中心，但是政府部门的就业服务指导目的应该是帮助弱势群体，培训指导失业者。真正的人才流动是通过专业化的人才交流机构来完成的，把人才作为当客户，作为你的产品来服务。”

　　据介绍，在美国只有劳工部，虽然也有就业指导中心，但是政府办的就业指导中心都是免费的，扶助弱势人群。而人才交流服务、猎头、人力资源外包都是商业化、市场化公司在做。

　　中国的人才交流如何向真正的市场化迈进？彭剑峰认为这是“遥远的梦想”，中国的官本位体制、整个组织制度不变化的话，这种人才流动、服务体制是很难改变的。

　　“这段时间，江苏省几乎所有沾到边儿的部门都来查英才，幸亏英才各个方面手续健全、知道法律法规！”王庆运给记者发来这样一条短信。(详情请见《经济》杂志4月号）