文/范海江

　　首次对全国土地财政“家底”的大审计将于本周开始。

　　此次审计，由国务院牵头，重点对2008年至2013年5年内的土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计，横向包括财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等在内的多个系统，纵向则直接到县，时间为两个月。

　　消息一出，社会各方普遍认为围绕土地将掀起“反腐风暴”。

　　两个月后，土地领域内肯定会有大批问题曝出，也肯定像媒体报道的那样，许多土地官员肯定由于问题被发现，最终离开自己的现在位置。

　　但是，社会不能对此次“土地大审计”有过高的反腐败方面的成果要求。人们不能指望通过一次审计，而达到除恶务尽的目的，让围绕土地近年来生发的众多问题得到一次性解决，土地问题背后的所有腐败得到惩处。

　　5年，说长不长，说短不短。全国范围内在5年内积累的土地问题之多，相信难以数计，故也不能依靠一次审计而让所有问题得以解决和根除，这也不是一次审计所能承受之重。

　　因而，此次土地大审计的最大意义，莫过于在于对全国土地问题情况摸底和对更多在土地问题上存在问题的、在未来涉及土地征用的官员给予警示。

　　首先，此次土地大审计将围绕土地财政进行，而造成许多地方政府依赖土地财政的原因，是有客观和历史的因素。

　　多年来学界普遍的观点是，1992年的财政制度改革直接导致了部分基层地方政府财政拮据的状况，而这也是导致后来许多地方政府“卖地吃饭”的尴尬现实。

　　据报道，那次财政改革，充盈了国库，因为高达60%多的财政收入流入国库。而下面的财政状况就变得不太理想，省级政府比较富，市级政府有饭吃，县级政府难吃饭。

　　在中西部不发达地区，工业税收微薄，国家又取消了农业税，许多地方县级政府只能靠卖地收入维持财政运转。

　　另一方面，违规用地情况普遍，中西部地区均不同程度存在，“法不责众”、“因公违规”这些因素的存在，客观上也将构成对土地违规问题处置行为方面的阻力。

　　违规用地现象大量出现，与我们目前使用的计划性的用地审批制度不无关系。

　　在“保护18亿亩耕地”这一红线要求下，多年来用地相对从严。每年国务院对各省供地有严格的指标控制，而这些指标下来之后，先是向省重点项目倾斜，再是向市重点项目倾斜，真正落到县这一级政府的每年用地指标屈指可数。

　　正是在这种情况下，各种违规用地现象就出现了，诸如少批多占、以租代征等。

　　在笔者近几年的采访过程中留意到，用地违规问题在东部发达地区、中西部不发达地区均存在。

　　在东部发达地区违规用地往往是为了发展、上项目，在没有用地指标的情况下，往往是边上马边建设，一边等待着用地指标，让国家在工业用地方面施行的“招拍挂”制度流于虚设。例如江苏如皋一占地一千多亩的某汽车生产基地项目就属于这样的情况。

　　在中部不发达地区发生更多的是以租代征问题。记者在采访过程中，在山东、安徽、河南、河北、陕西等地均发现有以租代征情况发生，一般采取每亩耕地每年“双八百”的方式对农民给予补偿。

　　由于土地财政形成方面的客观历史原因，以及土地财政方面各地一定程度普遍性存在，由于用地制度限制，各地发展经济冲动下导致的违规用地，这些无疑将在未来两个月的土地审计中一定程度影响、甚而左右审计人员的处决和判断。

　　从此次土地大审计的“原则性要讲，但具体问题更要查”的要求来看，在“原则性要讲”要求下，笔者觉得“因公违规”用地，没有存在腐败问题的单纯的违规用地现象，可能得到“网开一面”。而土地大审计过程中肯定有些人受到处理，比如审计发现在土地出让过程中收受贿赂、出卖国家利益的官员，在征用农民耕地过程中存在刑事犯罪的当事责任人等，肯定会受到处理。

　　鉴于土地问题的复杂性，因为其涉及的部门纵向横向错综复杂，由于这个原因笔者更倾向于土地大审计最终将和去年的地方债务大审计一样，更多的是摸底。就是摸清全国各地土地问题存在的家底。譬如到底用地违规的规模有多大等问题。

　　审计过程中肯定会处理一部分官员，从而让此次土地大审计也就有一定的警示作用，对曾参与土地征用并在此过程中有过违规行为的官员是这样，对未来将参与土地征用的官员也是这样。

　　此次土地大审计，在对我国土地问题进行摸底、警示之后，也预示着今后我国曾经在用地方面的“粗放型”，将真正转向“集约型”，未来土地管理和使用将更为严厉和科学。