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评
涉及土地管理的“三个暂停已经到期，土地管理制度的改革走向已成为牵动各级政府、城乡居民、开发企业的一根敏感神经。
据了解，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》草案以及国土资源部的配套文
件正在审议中，近期正陆续出台，同时，完善修订《土地管理法》的初稿已初步形成，土地管理体制正面临又一次重大变化。
变化将主要从两方面入手：一是改革土地行政管理体制，据悉，省级国土资源主管部门将维持现状不变；市、县国土资源主管部门的领导班子将由上一级国土资源主管部门任免，但机构编制仍由地方政府管理，即实行“领导干部双重管理体制。
二是改革土地管理体制，包括：严格执行土地管理法律法规；切实保护基本农田；改革和完善土地管理制度等被称为“土九条的土地新政。
多年以来的实践表明，土地已经成为中央政府、地方政府、开发商、市民、农民利益博弈的焦点，在土地博弈的过程中，中央政府、城市居民和被征地农民的权益经常得不到保障，因此，如何抑制地方政府通过土地获利的冲动是问题的关键。
我国实行两种基本的土地制度，城镇土地实行的是国有制，法律规定国务院是国有土地所有权的惟一主体，但是实际行使所有权职能的必然是县（市）人民政府，城镇国有土地出让的大部分收益归地方财政，中央政府作为国有土地所有者的权益经常得不到保障，土地收益大量流失到地方政府及开发商手里。国土资源部2002年完成的《征地制度改革研究报告》显示，土地收益已经成为地方“第二财政，最高已占当地财政收入的60％。而且土地收入是不纳入地方财政的，预算外的活动就更大了。巨大的利益空间使得地方政府明知违法也敢干，据国土资源部调查，
80％的土地违法主体是地方政府。农村土地实行的是集体所有制，农民土地也都经过地方政府之手被征用出让，相对于集体、政府和开发商，农民个体始终是弱势者，不少被征地的农民既得不到安置，又得不到应有的补偿，最终都变成了“三无游民：种田无地，上班无岗、低保无份，影响社会稳定。今年4月底至6月中旬五部委联合检查验收结果显示，征地补偿费拖欠多达147亿元之巨。
即使土地审批权和人事任免权收到省级，中央和省级政府都不直接经营土地，但两者的利益目标仍然是不一致的。在经济发展和城市化高速扩张时期，土地的农业产值远远低于城市建设和工业产值，只要有可能，土地将优先用于工业和城市建设；由于城市功能升级、城市形象更新，城市土地正处在一个不断升值的过程中，城市土地的再开发同样不可避免。出于经济动机和政绩考虑，省级政府如何抑制自己以及下级政府通过开发土地获益的冲动，仍然是个棘手的问题。
既然地方政府和中央政府的主要矛盾在于土地利益的分配上，那么，与其分配事权，不如分配利益，比如，中央政府对城市土地享有绝对所有权，可以收取绝对地租，地方和城市政府作为城市土地的经营管理者，获得级差地租。在级差地租与绝对地租的具体划分上，中央政府可以规定一个全国统一的标准，按照这个标准收取的绝对地租直接归中央财政，而级差地租可在中央政府及地方和城市政府之间按比例分成，其中的大部分由地方和城市政府支配。地方政府退出农村土地的商业性出让，让开发商与农民或农民集体直接谈判，土地收益主要用于农民的生活保障和社会保障。沿着这样的思路建立一个有效的土地收益分配机制，或许可以找到治理我国土地体制之痒的良药。（11A5）
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