中国农信社进城找归宿

　　the Rural Credit Cooperative of China Focus on the City

　　苏浅

　　城区金融业的高利润是国家经济补贴所无法比拟的，如果身处上海就更难要求农信社偏安农村了

　　边缘化的苦恼

　　上海是中国城市化程度最高的地区。以县域经济指标来衡量，2000年上海市县域人口占总人口的10.8%，县域GDP占全市的5.7%，均居全国各省(市)最低。2002年末上海人均GDP已将近5000美元。

　　国际经验表明，这个区域正处在经济腾飞期，城乡一体化的程度将会越来越快。这个曾经的远东金融中心正试图重建昔日的地位，而城市的繁华也使各类金融机构倾心不已，上海则回馈了巨大的经济利益。目前全市金融业产值占GDP15%以上，外资金融机构的存货款规模与资产规模均占了全国的半壁江山。

　　金融资源日益向中心城区聚集，业务创新加速，银行卡中心、票据中心之类的概念显示，只有进入主流才能获得高额金融利润，但是已扎根上海50年的农信社，却因为特殊的身份在业务和地域上受到限制。一直以来，农信社只是一种半正规的金融机构，不能享有与银行同等的发展机会。历史上，上海市农信社曾经被限制不得进环线内设点，现在虽然在一定程度上放宽了管制，核心区内网点依然稀少——在总共232家信用社中，只有16家信用社处于内环线区域(不包括浦东新区)，仅占总数的6.9%。城市化的必然效应是农业占比逐步下降，目前上海市农业总产值占GDP的比重还不足1%。显然，这一切使上海市农信社只能看着越来越多的外来银行机构进入争夺市场份额。如果不改变现状，就意味着被逐步边缘化。

　　融入主流的渴望

　　与中国其他地区的农信社一样，上海市农信社的合作制管理“有名无实”应当是个事实。整个组织具有商业性和利润最大化的倾向，势必要将“参与划分市场份额以获取最大利益”作为组织目标。这种情况下，合作制松散的组织体系绝对不利于参与市场竞争。

　　因此，城市化就会促使其聚合成统一的组织。自2000年上海市农信联社成立以来，规模效应初步体现：2002年存款增长率为34.06%，年未信用卡发行量达到45万张。据中国银联统计，当年11月份上海市农信社就完成取款交易20多万笔，居全市17家银行卡受理单位的第6位；同年宣布ATM机进入好德便利店，规划中将达200～500台；2003年1月，与IBM公司合作，准备实现农村金融信息化。这些措施与成绩既表现了上海农信社在中国信用社体系中的超前地位，也在一定程度上表现出它融入主流市场的热切渴望，信息化、信用卡与ATM机无不显出咄咄逼人之势，形成了对地域、业务、形象边缘化的强烈反抗。

　　总之，商业性的组织性质势必使其选择追随城市化的步伐，处于上海市农信社的地位，最合理的演变路径是：整合成一级法人，然后争取跻身银行系统以洗清“半正规”的身份，最后脱农入城。这个过程中，合作制向股份化改造是与市场准入紧密相联系的，后者意味着能获得更大的收益。

　　入城的冲动

　　中国其他发达地区的农信社同样正在承受着边缘化的苦恼，甚至在一些较不发达地区的城区，农信社也同样存在着强烈的入城冲动，只是上海市农业与其他产业之间的落差较为显著而使其入城动机更引人注目。

　　由于中国的商业银行体系实质上还处于国家政策的高度保护之下，进入成本很高，即便是半正规的农信社，要想完全跻身于银行体系也相当困难。高度保护的商业银行体系再加上相当高的经济增速，决定了进入商业银行体系具有很高的收益。

　　由于历史原因，商业银行体系问题颇多，却能得到国家保护，这也使农信社不顾自身的资本与资产条件，积极寻求进入的途径。可以说，在商业银行保护政策下，经济越发达，农信社进入商业银行体系的冲动就越强。这部分农信社在机构数量上只占少数，但规模普遍巨大。无论从金融安全还是经济效率角度出发，国家都不能不考虑城市化中农信社的意愿和归宿。

　　但是，无论是组建成农村商业银行还是农村合作银行，抑制其活动领域和目标群体的政策意图是显而易见的，那么，国家对于城市化中农信社的定位就可以理解成：可股份制化而不可城市化。由于被明确限定了经营范围和目标群体，中国农信社类似于改革前的专业银行，是一种非市场化的金融组织。专业银行的商业化提高了资源效率，但是市场无法解决社会公平的问题，在商业银行退出的领域必须由国家安排金融资源，或者采用一些不同于商业银行的组织，如NGO性质与合作制性质的金融组织。将整个银行体系完全商业化并不符合国家效用最大化的原则。

　　当然，国家也必须衡量收益与成本以决定在何种领域采用何种组织形式，这就要明确市场的界线，在不能由市场自动解决的领域内，应当由国家调配金融资源，或者引进非市场化的组织。由于中国的金融市场中缺乏NGO和真正意义上的信用合作社，在“三农”领域内，国家只能通过被异化了的农信社来调配金融资源。如果国家通过农信社所获得的收益小于约束农信社的成本，而增加银行体系形成的规模和竞争效应又大于监管成本，那么农信社的商业银行化可以实现帕累托改进。否则，就仍需借助农信社来配置资源。

　　中国农信社的定义重点从“集体金融组织”逐步转为“支持三农的主力军”后，内部治理结构方式的规定让步于目标群体与活动领域的规定，这就明确地反映出国家意识到市场与非市场之间界线是“农与非农”之间的界线。由于社会中存在着较大的工农差别，国家专注于解决“三农”问题，期望农信社能够进行持续的信贷投入。为了克服农信社逐利性的倾向，国家从政策上划定了农信社的活动领域。为了减少直接控制的成本，国家也要采取一些措施引导农信社自觉加强农业信贷投入，比如减税、利率改革、再贷款支持等。

　　由于扶持“三农”的立场无法动摇，国家就不能够轻易地同意农信社非农化；如果农信社的主要目标是支持“三农”，那么合作制改造比股份制改造更加符合国家利益。从总体来看，“目标定位、组织控制、经济引导”的三位一体政策应当能够在大多数地区特别是较不发达地区产生有效的政策效应。但是，按照农与非农的界线划分，在城乡一体化的地区注定会带来农信社的终结。中国一贯将城乡差别与工农差别相对，农与非农的界线基本上就是城乡界线，这造成了农信社在市场准入方面受到严格的限制，农信社属“农”，而城市化则在客观上挤压了农信社的生存空间。同时城区金融业的高利润是国家经济补贴所无法比拟的，特别身处上海就更难要求农信社偏安农村。而国家如果固守农与非农的界线，坚持“农信社为三农服务”，则事实上承认城市化中农信社消亡的合理性。农与非农的界线划分从主观与客观上都将导致农信社最终商业银行化。

　　上海的道路

　　“人均GDP近5000美元”和“农业产值占比低于1%”是上海市农信社体制改革的主要依据，可以想像，以后中国越来越多的地区同样可以达到这个水平。因此，上海农信社的体制改革就是一个风向标，其定位不能不慎重。

　　但是，农与非农的界线值得审视。按照“共同发展”与“实现全面小康”的原则，有两点需要引起注意：第一，贫困人口问题与GDP增长同等重要，必须要改变以前重价值创造和收入指标而轻分配结构的现象，要重视贫困人口和弱势群体。第二，贫困人口并不等同农业人口。长期的城乡差别塑造了一个思维定式：贫困人口即农业人口，但是这种划分法显然已不能反映当前中国的实际情况，农村中不乏先富起来者，城市中也有不少贫困人口，扶持“三农”只能部分涵盖帮扶贫困者的任务，而城市化恰恰表明，后者具有更全面更长远的意义。如果将扶持“三农”的政策目标转变为“帮扶贫困者”，则国家就需要重新划定非市场化金融组织的活动范围，因为商业银行不会进入帮扶贫困者的领域内。

　　以上海为例，在“农业产值占比低于1%”和“人均GDP近5000美元”这两个发达指标的背后隐藏着大量的贫困人口。“农业产值占比低于1%”这个相对值指标无法说明农户数量的绝对值水平。2001年末，上海市共有农户115.77万户，农业人口为363.7万人，其中从事农业人口为83.18万人。既然以农村中纯农户为服务对象，就无法“以产值占比低于1%”的理由而将这数十万人口排除于金融服务的范围之外，更何况2001年上海市城镇失业登记人口有25.72万人，加上纯农业人口，共计108.9万人，已相当于一个特大城市人口数。同样，在“人均GDP5000美元”的背后是较大量的低收入阶层，2001年城市最低收入户为6103户，低收入户为7700户，占总户数的27.28%，这部分人口也需要得到小额信贷服务。

　　在上海都存在着如此庞大的低收入人口，在其他城市化较快的地区，相信也存在类似的情况，那么谈论城乡一体化中的农信社没有支持对象就为时过早，合作制就不能在这些区域完全终结，农信社也不能够融入到主流市场中。如果国家采用贫与非贫的界线，就应淡化户籍差别和地域差别，强化收入差别，并对此安排相应的金融组织实行信贷投入。

　　总之，只要贫困人口仍大量存在，国家就不能一味顺应农信社反抗边缘化的欲望，不能将农村合作银行当作商业银行的跳板，反而应当强化合作制的性质，明确其“服务贫困者”的宗旨。在城市化的区域里，国家应保留农信社的边缘性质，但是信用社不应继续活动在城市边缘，而应活动在商业银行的边缘。为了规范管理，甚至可以考虑对合作银行实行国有化。

　　在上海市探索一条向贫困者提供小额信贷的道路，其意义远大于为上海新增一家商业银行的意义。在落实中央与总行关于支持“三农”的政策后，上海市农信社已在农业信贷方面有所建树，比如结合市政府的农业发展策略扶持农业园区经济、发展信用村镇和发放小额信用贷款等。它完全有能力有条件将小额信用贷款向市区延续，以帮扶城市中的贫困户，而较发达的农业经济也可保证其收益性，实现持续的信贷投入。同时，上海市具有相对高效的政府和相对完善的法制条件，从这个意义上说，上海市试行合作制规范和扩展信用社的活动范围也比其他地区更为有利。但是，城市信用社的前车之鉴不可不防，农信社进城运作必须有严格的组织约束和金融监管。