合作制：农村信用社改革的惟一出路？

　　莫汝展

　　Is Cooperation the Only Way to Reform of Rural Credit Union?

　　合作制曾经是中国农村信用改革一种可行的方式。然而改革开放以来，农村经济、中国经济乃至世界经济形势都已发生了巨大变化，农村信用改革决不能拘泥于合作制这一种形 式，不能将其当作改革农村金融的惟一出路。

　　1996年以来，农村信用社改革的重点是恢复合作制性质。但是，经过将近6年的改革实践，人们在思想认识、司法实践、产权关系、法人治理等各个层面，都未能对合作制的性质形成一个清晰规范的概念，并进一步导致了农村信用社改革的停滞不前，业务发展和风险防范也受到严重制约。

　　究其原因，不是我们对合作制原则理解出现了多么大的偏差，而是政府对“恢复”合作制预期过高，对改革成本预期不足，没有调动原始社员和信用社员工参与改革的积极性，加上农村信用社的历史包袱沉重，改革之后不久又遭遇了亚洲金融风暴。使得合作金融作为非主流金融形式，可以在西方获得成功，而在我国变成了“逾淮之橘”。

　　合作之路非坦途

　　19世纪中叶，合作社运动发源于西欧，迄今已有150年历史，当时主要得利于西欧以私人产权为基础的市场经济。最初的合作社是在消费领域，之后发展到生产、流通和金融领域。信用合作社是合作社运动在金融领域的主要形式，也是合作社运动比较高级的阶段。最早的七大合作社运作原则包括：自愿参加、一人一票制、非盈利性、公平、会员受教育培训、不负债经营、中立。1984年8月24日，信用社世界理事会(World Council of Credit Unions)采纳了上述原则，并向全世界推广。1996年中国农村信用社的改革目标被确定为“社员入股，民主管理，主要为社员服务”，其核心要旨就是要把农村信用社办成与上述原则基本一致的合作金融组织。从国际合作社运动的历史、原则以及中国农村信用社的改革目标中，不难看出：合作金融可以有合作银行、信用合作社等多种形式，但合作金融的本质是社员个人为了获得便利的、低成本的金融服务，以货币资本入股的方式，自愿联合起来，实行民主管理、互助互利的金融行为和金融组织。

　　从中国合作化的历程来看，中国合作化运动完全由政府发起并主导，而且只有短短五六年的历史。在传统计划经济体制下，与“工商业统购统销、财政统收统支”相适应，信用合作社作为国家银行的附属机构，实行“统存统贷”。由于大跃进的狂热，甚至提出了“需要多少，就贷多少；什么时候需要，就什么时候贷给”的口号。

　　计划经济体制下，强调的是“一大二公”、指令性计划、平均主义。排斥私有制、市场调节和多种分配形式。合作制只是政府要求个体经济向公有制过渡的一种形式。特别是人民公社化之后，农民除了自留地产出物和家禽家畜外，并没有其他私有财产，农民的生老病死由集体包办，甚至连人身自由也受到极大限制。农民对农村信用社失去了客观需要和积极性。农村信用社实际上也丧失了自愿互利、民主管理、为农民服务的基本原则，已经名存实亡了。

　　1996年之后的农村信用社改革，是要将其恢复为社员自愿入股、民主管理、主要为社员服务的合作金融组织。经过6年的改革实践，曾经困扰农村信用社的严峻现实并未好转，见诸于产权关系、法人治理结构、经营风险、经营效益等方面，农民贷款难的问题也并未根本解决。其中一个重要原因是合作制理念得不到社会公众、监管机构、政府部门、立法机关的广泛认同。

　　首先，社员自愿入股难以实现。一是农村信用社大部分背负着沉重的历史包袱，经营效益低下，社员入股积极性不高。二是对历年积累的产权归属不予明确，社员感到入股权益没有保障。三是社员有退股自由，农村信用社必须承担在经营遭遇低潮时社员纷纷要求退股而造成的资本流失风险。

　　其次，社员民主管理没有保证。农村信用社经营规模小、效益差，难以承受社员代表大会、理事会、监事会、经理人员、党政工团组织几套班子的折腾。甚至有的信用社募集的股金不够用来开社员代表大会。同时由于农村宗族观念浓厚、民主意识淡薄，所谓的“一人一票制”很容易受到乡镇党政机关或农村宗族派系的操纵。这样选举出来的结果或做出的决策，往往不利于农村信用社的长远发展。再者由于农村信用社社员只就微小的出资额承担有限责任，社员对信用社的关切程度和入社动机都很成问题。在社员贷款额普遍超过出资额的情况下，社员甚至可能因为极其自私的理由做出有害于信用社长远发展的决定。

　　最后，主要为社员服务的原则可能使信用社丧失一些业务发展机会。一般人们选择金融服务机构时(特别是存款机构、贷款机构)，不会像选择资本投资对象那么慎重。如果客户在信用社存款、结算、贷款时都要求先入股成为信用社社员，客户将因无法忍受繁复的验资、入股、工商登记等程序，而转向其他银行。农村信用社本来在优质客户竞争方面就没有优势，如果再以入股作为获得金融服务的额外条件，将更难以吸引潜在客户。作为零售银行的农村信用社，要将大部分个人客户都吸收为社员，在实践中更难以操作，在人口流动性大的地区尤其如此。如果以主要为社员服务这条原则来规限信用社开拓新的商机，那既是对社员股金权益极大的不尊重，也是对信用社长远发展的不负责任。

　　社会公众对1996年提出的合作金融原则存在上述困惑。监管机构、政府部门和立法机关也只是把农村信用社作为“没有银行名称的银行”来看待，在正常业务准入、不良资产剥离、行政事业单位存款等方面不仅享受不到特殊关照，反而连银行同业的同等待遇都难以保证。另一方面，在各项监管都参照商业银行标准实施的情况下，政府又将农民贷款难的主要责任归咎于农村信用社(而同属从事农村金融服务的农业发展银行和农业银行却免于责难)，使农村信用社经常陷入遵守监管规章和改进支农服务之间的“两难”境地。在这种社会背景和现实处境之下，要求农村信用社“恢复”合作制的性质显然是不切实际的。

　　培育合作制的土壤

　　然而这并不意味着合作制在中国没有立足之地，事实上，作为一种灵活的、针对弱势群体的金融组织，合作制在当下中国，有着强烈的需求，它的生存发展环境也在逐步改善。

　　从国际合作社运动的发展历程来看：合作金融是以个人为主要金融服务对象、以增强个人消费(而非生产)能力为主要目的的一种非主流、非商业的金融形式。合作金融组织是建立在私有产权的基础之上，纯粹以自然人为主要股东和客户的民营银行。政府对合作金融组织给予一定的政策扶持，但不直接持股或干预经营。

　　在计划经济体制之下，个人只需要功能相对单一的储蓄业务，对其他金融服务没有需求。可以说，没有私有制就没有合作金融。经过改革开放20多年的发展，私有产权的观念和制度在中国得到逐步的增强和完善，社会财富也出现了一定的分化，居民个人有了更多金融服务需求。在商业银行专注于高端商业客户的情况下，农村信用社将自身的产权归属与服务对象定位为居民个人为主的私有产权性质的民营银行，不仅是社会的需要，也是农村信用社自身发展的要求。

　　此外，随着市场经济的深入发展，社会财富明显分化，一些弱势群体事实上难以获得商业金融的眷顾，如果他们能够自愿加入合作金融组织，实现互助自救，就可以在一定程度上缓解社会矛盾，维护社会稳定。农民中的大多数无疑属于弱势群体，他们所需的资金融通，很难从政策金融机构、商业金融机构和资本市场获得，只能依靠民间借贷。农村信用社本应担此重任，但由于计划经济体制的惯性作用，农村信用社不恰当地充当了“官办银行”的角色。在与农业银行脱离行政隶属关系之后，农村信用社由人民银行实施监管和行业管理，农村信用社的独立法人地位也未能得到有效体现，原本应该属于民营银行的农村信用社，蜕变成了被动执行人民银行各项政策的附属机构，比如它们需要负责落实收编农村合作基金会、城市信用社，推行信用镇、信用村、小额农贷等政策。

　　挑战合作金融存在的一个普遍观点是：金融业具有风险集中并延期爆发的行业特征，不适宜由受教育程度不高、对金融业知之甚少的农民通过一人一票的方式行使管理权力。问题的关键不在农民的素质高低，而在农民一人一票的选举是否受到他人不恰当的干预，比如：来自宗族的或者基层政府官员的干预。

　　事实上，实行合作制将使股权结构更加分散、服务对象相对固定、经营目标更加清晰、民主管理更加深化，合作制的组织形式不可能构成金融企业管理混乱的理由。改革开放20多年来，企业制度改革的实践表明：企业依靠所谓的“精英管制”只能维系一段时间，只有建立在私有产权和民主监督基础上的法人管理机制才能确保企业的存续经营。金融业作为风险集中的行业，需要特别的法规和独立的机关进行监管，但这并不能说明金融业不能沿用现代企业的多种组织形式，包括股份制和合作制。

　　由于合作制企业具有股权分散、进出自由、一人一票、主要为社员服务和不以盈利为主要目标等特征，相对于股份制企业而言，合作制企业需要更严格的法律监管。合作制企业需要通过既类似又有别于《公司法》的专门立法来加以规范，特别要对下列问题给予清晰的法律界定：合作制企业是否只限于自然人出资入股？是否应该通过限制个人出资比例来保证其股权分散？进出自由(如《农村信用合作社管理规定》第十九条)导致合作制企业资本流失又如何保证存续经营？一人一票又如何吸引人们更多地出资入股？由于合作制的经营宗旨，从本质上看不是以盈利为目标的企业组织，而是半企业、半事业，带有一定慈善性质的弱势群体自救组织。因此，国家应给予一定的政策扶持。比如，美国的信用合作社就是由独立于银行体系的专门立法、监管机构、保险机构、清算体系实施监管和服务，享受一切税收豁免，董事及部分经理人员由不在信用社计取报酬的志愿人士担任。

　　改革不能“一刀切”

　　农民人口占全国人口的80%，农民能否脱贫致富直接关系到全面建设小康社会目标的实现。在目前，农民显然属于社会经济生活的弱势群体，将农村信用社改制为真正为农民出资所有、由农民实行民主管理、主要为农民提供金融服务的合作金融组织有相当迫切的客观需要，这对全国大部分农村地区的农村信用社都是适用的。

　　将农村信用社改制为真正的合作金融组织，关键要避免基层政府的行政撮合和动员，要完全遵循自发自愿的原则。作为微观经济活动，农村信用社改制工作一旦由政府主导，必将偏离原来的善良愿望。因此，农村信用社改制方式，不是要“恢复”到50年代政府主导的合作化运动，不需要做轰轰烈烈的群众动员，不得对农民入股有丝毫的强制成份。农村信用社作为农民互助自救的合作金融机构，吸收出资人(社员)时不应吸收由基层政府控制的乡镇企业入股，以免基层政府通过乡镇企业干预合作金融的正常发展。

　　在机构设置上，农村信用社不应按照行政区划实行“一乡一社”或“一县一社”，而应根据农民自己的意愿允许其自由选择入股的信用社。在改制的具体操作上，应由现有的农村信用社原始社员和员工作为发起人，向人民银行申请增资扩股，新的募股对象不再局限于行政区划范围。农村信用社一贯以来都经营银行业务，改制后应将其正名为合作银行。这不仅是一个简单名称变更，而且还将关系到合作金融的分业监管和业务开展问题。

　　农村城市化程度高、经营管理达到相当水平的农村信用社应改建为股份制民营银行。农民进城以后，相当部分拥有居民身份的农民仍属于弱势群体。加上城市当中大部分居民个人也都无法轻易得到大银行的全面服务，市民、私营企业主强烈呼唤民营银行。而原来的城市信用社改制为城市商业银行之后，变成了地方国有银行，“官办”色彩更加浓厚，主要服务于地方政府的重点建设工程，无暇顾及市民、私营企业的金融服务需求。

　　农村信用社在农村城市化进程中曾有过重大贡献，为农民居民化以及居民化之后走上就业、经商和其他致富道路给予了一贯的支持，维持着良好的业务、利益和感情关系。因此，将农村城市化程度高、经营管理达到相当水平的农村信用社改建为股份制民营银行，不仅是解决城市居民、私营企业融资难问题的迫切需要，而且也是这些地区农村信用社的必然出路。农村信用社改建为民营银行，必须实行股份制，并且要拒绝国有或国有控股企业入股，以保持“民营”的纯洁性，避免政府官员行政干预。农村信用社改建为民营银行之后，不再实行“一人一票制”，而是按股份制方式实行“一股一票制”，同时要打破募股对象的地域限制，以吸引更多的股东增加出资。服务对象也不能以股东为主，而应惠及到需要金融服务的广大居民、私营企业和其他客户。

　　总而言之，农村信用社的改革应当因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。在发展市场经济的今天，经济基础和国家管理体制已经发生了深刻的变化。因此，把农村信用社改革定位为“恢复”合作制，显然脱离了现实情况。因地制宜的农村信用社改革可以有两种出路：一是将大部分农村信用社根据自愿原则在一定的区域范围(如：县域)联合改建为合作制的合作银行；二是在农村城市化地区，将经营管理达到相当水平的农村信用社改建为股份制的民营银行。