南风窗□王东京(北京)

　　中国改革开放20年，前10年重点改革企业，后10年，则在改革企业的同时，又着手改革政府。机构改革，是此间政府改革的重头戏。如今中国加入WTO，经济改革也进入关键时期，这无疑又使政府面临一次新的挑战。为应对挑战，继续改革政府刻不容缓。

　　政府，是仆人不是主人

　　民间有句俗话：“没有大菜，成不了宴席。”在现代市场经济中，政府就是这样的一道“大菜”。没有它，市场制度无从架构，市场秩序无从维护，市场效率自然也就难以保证。不过，这里有个前提，就是政府的职能定位必须准确。定位准了，政府事半功倍，各方面皆大欢喜，但如果定不准，那就难说了。

　　前年暑假，我到南方某钢铁企业去调研，听说了一件事情，让我感慨万千。这个企业有一座炼钢高炉，已经过了报废的年限。领导层决定自筹资金，另外建一座新高炉。但报告打到政府有关部门，没有得到批准。这样一来，可就难为了企业的领导，旧高炉已经在超期服役，而新高炉却不让上马，怎么办呢？后来他们灵机一动，重新打了份报告，不过，这次没说建新高炉的事，只是要求对原来的高炉进行“易地改造”，结果很快批了下来。

　　我们知道，一辆汽车，这儿修不好可以到那儿去修，但一座炼钢高炉，是一砖一瓦砌成的，好几十米高，搬不动，移不走，怎么能易地改造呢。其实这里所谓的易地改造，跟建一座新高炉完全是一回事。但前者能批，后者就不能批，这不由使我想起了一个成语：朝三暮四。

　　国企改革已经进行了20年，很早就提出政企分开，但直到现在，一些地方政府依然管得很多，统得很死，做了很多费力不讨好的事，结果企业万般无奈，才不得不玩文字游戏，弄出上面的笑话。其实，这反映了一个问题，就是我们的政府职能定位不清，不该管的事情，揽了一堆，而分内的工作，却没有做好。用一句土话说就是，“种了别人的地，荒了自己的田”。

　　那么，政府应该做什么？这个问题很大，笼统地问，还真是不太好回答。在经济学大师亚当·斯密看来，政府最好什么也别做，只当个“守夜人”，晚上别人睡觉的时候，他出来打一打更，看一看门，报一报“平安无事”，就可以了。到了凯恩斯时代，政府的责任更大了，要管的事也更多了；这个时候，看门的老头变成了居委会的老太太，不仅要协助民警搞治安，遇上邻里纠纷、婆媳吵架，还得出面调解一下，或者为下了岗的女工联系个工作，替生活特别困难的家庭争取点救济等等，都是她的工作职责。后来，福利国家兴起，政府就更忙了，从摇篮到坟墓，社会生活的各个方面，它都要管一管。相比之下，这个时候的政府，更像一个家庭保姆，而且是一个受气的保姆，经常遭受来自各方面的批评。富人可能会抱怨，政府是在惩罚成功者，把大量的钱从他们手中拿走，去救济那些不思进取的人；而与此同时，穷人也在嘟哝，说政府缺乏同情心，允许富人们花天酒地，一掷千金，却对他们生活水平的停滞无动于衷。

　　如果说福利国家的政府，扮演的是保姆角色，那么，在改革开放以前，我们的政府承担的则是家长的职能。从油盐酱醋、针头线脑，到职工的生老病死、住房医疗、入学就业，无不在政府的职责范围之内。说是政府的职责，其实有很多事情，政府并没有亲自动手，而是交给了企业，也就是所谓的企业办社会。不过，把话说回来，当时我们实行的是计划经济，吃的是“大锅饭”，这些事由企业管也好，由政府办也罢，背着和抱着一样沉，反正企业是国家的企业，职工是国家的职工，不管谁出面，本质上是一样的。现在不同了，我们要实行市场经济，政府和企业，必须丁是丁、卯是卯，分开算账，你的孩子你领走，我的孩子我养大，双方分清职能，各司其职，不能再混在一起，吃“大锅饭”了。那么，政府的职能应如何定位呢？

　　美国经济学家弗里德曼在他著名的《自由选择》一书中写到，政府的职能主要有四个：保证国家安全、维护司法公正、弥补市场缺陷、保护那些“不能对自己负责”的社会成员。维护国家安全和司法公正，这样的工作必须由政府来做，因为除政府之外，没有任何其它组织和个人能承担起这些职责。这里的道理，大家都明白，也就不用多说了。下面，我们着重解释一下政府的第三和第四项职能。市场经济的基本原则是等价交换。我享受了你的产品或服务，我得掏钱，他给我造成了损失，他得赔偿。这个原则虽然很简单，但却是市场效率的源泉。不过，在有些场合，这个原则可能无法执行。比如，你自己掏钱建了一盏路灯，为过往的行人提供照明，行人得到了你的服务，他们应该掏钱，以弥补你建路灯的成本。但如果真的去收费，那可能是很困难的。也许会有人说，我自己能走这段路，根本不需要你照明，你非要向我收费，那是强买强卖；甚至有人会这样讲，我的眼睛怕光，我根本不愿意见到路灯，你在这里弄了盏路灯，损害了我的眼睛，我不让你赔偿就是好事。大家已经看到，等价交换的原则在这里玩不转，这就是所谓的“市场失灵”。由此造成的结果，就是没有人愿意去建路灯，因为无法收回成本。但我们又的确需要路灯，怎么办呢？一般来说，类似的产品，应由政府来提供。在这里，政府就是在弥补市场的缺陷。

　　政府的第四个职能，是保护那些“不能对自己负责”的人，用一个法律术语讲，就是无行为能力的人。儿童是典型的无行为能力的人，一般来说，我们把他交给父母。但这并不意味着不需要政府的保护。如果有极端不负责任的父母，对孩子为所欲为—虐待他们、残害他们，就得需要政府出面，来保障孩子的基本权利。有一点需要说明，政府手中的权利是一柄“双刃剑”，可以用来为民造福，但如果被滥用，就会威胁个人自由。弗里德曼特别提醒人们，要警惕政府权力的滥用，他说：“要把政府的活动限制在一定范围内，让政府成为我们的仆人而不让它变成我们的主人。”

　　谁想请客，谁得买单

　　如果你要请朋友吃饭，那么这顿饭，就得由你买单。这在我们中国，本来是人之常理，千古不易。可是历史发展到今天，好像请客和买单，已经完全成为两码事，请客的，未必就买单。某日，我约大学时期的几个在京工作的朋友聚会，按理讲，这顿饭应由我付费，为此，我也做了充分的精神准备和“物质”准备，可临买单时，一位经商的朋友硬是替我把账结了。他说官员请客，老板买单，如今已是一个不成文的规矩，哪有让官员买单的道理。

　　我的那位朋友，的确是货真价实的老板，可我却无论如何算不上是官。他坚持要买这个单，我想可能是出于对目前知识分子收入状况的体谅，或者是出于对我做“教授”这个职业的尊重。也正因为我不是个官，所以对他替我买单，还算心安理得。可我转念再想，假如我真的是一个官，自己请客，让人家老板买单，就要另当别论了。稍通世事的人都知道，时下老板为官员买单，那有白买之理？买单的背后，多多少少都会有些“猫腻”。老板毕竟是商人，在商要言商，吃点小亏，目的是要占大便宜。所以这里面最后真正吃大亏的，恐怕只能是国家了。近几年，中央三令五申，领导干部不准傍“大款”，而要做到这一点，我以为就得从“买单”这样的小事抓起，谁请客，谁就得自己买单。

　　上面“官员请客，老板买单”的现象，涉及到的是党风廉正问题。其实，现实经济生活中，还有大量请客不买单的情形，影响的却是整个社会的公平与效率。远一点说，1995年政府出台的社会养老保险政策，就是另一个“政府请客，企业买单”的例子。本来，建立和完善社会养老保险，对减轻企业负担，稳定社会，是一件好事，这一政策出台前，企业是翘首以待，广大国企职工，也是普遍欢迎。可等文件一下来，企业和职工，是从头凉到脚。因为当时的政策明文规定，政府按工资总额的16%提取社会养老保险基金，建立职工养老的社会统筹账户和个人账户，其中企业要负担13%，职工个人负担3%，而作为“请客”的政府，却一分钱也不用掏。这个办法，对效益好的企业，倒也无伤大雅，可是对许多亏损企业、特别是离退休职工多的老企业，却是雪上加霜，不仅负担没有减轻，反而加重了负担。从前，企业的利润，是全额上缴给了政府，政府也曾承诺，职工的生老病死，全由政府负责，可是体制改革后，政企要分开，结果政府是既不办事，也不出钱，把职工养老的事，全部推给了企业，如此一来，企业怎堪重负？

　　不久前，我应常德市委宣传部之邀，去常德讲学，公干之余，顺便也去乡下老家看了看。常德历史上就是有名的鱼米之乡，也是湖南的重要产粮区，可一路上我发现，有大片的农田被抛荒。起初，对此我是大惑不解。后来回到市里，我请教市粮食局的负责同志，才弄清了其中的原委。原来，是由于现行“政府请客，粮农买单”的政策，挫伤了农民种田的积极性。比如像常德这样的产粮区，过去在粮食紧张时，农民曾响应政府的号召，为保城市和非农业人口的粮食供应，没让粮食涨价，坚持按国家牌价卖粮，为此粮农做出过巨大的奉献与牺牲。而现在粮食多了，粮价却一降再降，于是弄得粮农是叫苦不迭，虽然政府要求粮食部门要敞开收购，可超储的利息有一部分却要地方负担，产粮区的财政本来就很困难，现在政府请别人吃粮，却让产粮区财政贴钱，显然就有失公平。难怪当地老百姓抱怨，过去粮食少时是产粮区的粮农吃亏，现在粮食多了，还是产粮区的群众和财政吃亏。现在种粮食，有些农民是不想干了，而基本农田要改做它用，国家又不允许，这样，土地搁荒，也就在情理之中了。

　　还有一种情形，就是上级政府请客，下级政府买单。最近我们中央党校进修二班有一名学员，毕业前给我送来他写的一篇论文，里面谈到了一个很值得注意的现象，就是现在中央和省里出台了很多免税、减税的政策，比如对下岗再就业的税费减免政策，对一些重点建设项目的减免税政策等等，这些政策减的、免的，都只是县级财政的税收，上面的税收，是毫发不损。所以基层的同志称这种现象为“上面出政策，下面出票子”，是变相的请客不买单。类似的情况还有，就是当前上级政府组织的各种评比达标活动，不仅过多过滥，而且有些要求也不切实际。比如在教育双基验收达标中，由于上面只定指标不掏钱，往往就把指标定得老高。一个中等县，一场验收下来，需要投入六七千万，目前我们许多乡村两级财政负债累累，与这些种类繁多的达标活动，如计划生育、卫生防疫、社会治安、民兵工作等，就不无关系。上级千根线，基层一根针，基层即便是“土财主”，也付不起这么多的费，买不起这么多的单。

　　中国有句俗话，叫“花别人的钱不心痛”。这方面的教训，我们已经很深刻。所以针对这个问题，经济学家提出要实行财政预算的硬约束，要做到“财权与事权统一，权利与义务对等”。既然你要享有请客的权利，那么就要承担买单的义务，只有这样，你才会精打细算。比如现在让你自己买单请客，那么你肯定就要琢磨，这个客是否一定要请，或者是按什么“排场”请，并且一定还会考虑，腰包的钱，买不买得起这个单，这就逼着你要量入为出、以收定支。这些年，地方财政的日子为什么越过越紧？其实就与现在这种上头请客，地方买单的体制有关。前几年西北某省的一位财政厅长告诉我，地方财政所以连年出现赤字，一个重要原因，就是“上头”对地方预算，收入用的是减法，要求这项税收要减，那项税收要免；而支出，用的则是加法，规定这项投入要增加，那项投入要增加。如此做法，地方财政的日子，哪里会过得安稳。

　　当然，世上的事，也不是完全绝对的。我们强调请客要自己买单，并不是说任何情况下，对任何事情，中央都不能让地方买单，政府都不能让企业买单。比如前几年长江防洪抢险，中央调动全国各省市的人力、物力、财力，支援前方抗灾，就不仅是必要的，而且也是应当的。不过，这种让地方和企业买单的事，只能在特殊场合，才能这么做，通常的情况下，我们还是应该信守“自己请客，自己买单”的原则。

　　竞争上岗，请从“一把手”开始

　　我们在总结中国的改革为什么会取得成功时，大家都认为有一个基本的经验，就是经济改革要先行。的确，对比前苏联暴风骤雨的政治改革给民众造成的生计问题，我们改革战略的选择，算得上是高明之举。可是，随着这些年经济改革的纵深推进，政治体制改革的紧迫性，已经越来越凸现出来了。所以党的“十五大”开始把政治体制改革，列进了我们整个改革的重要日程。

　　启动政治体制改革，我历来认为，干部体制改革是突破口。毛泽东同志早年就说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”我过去在湖南农村，也时常听到老百姓有一句常挂在嘴边的顺口溜：“村看村，户看户，群众看的是干部。”也朴素地反映了这个道理。好在现在全国上上下下，对推进干部体制改革，已是万众一心，所以对改革的重要意义，也就用不着我们再费笔墨。眼下，人们更关心的，是我们现行的干部体制究竟应当怎么改？要通过怎样的改革，才能从制度上保证我们今后的干部是好干部，班子是好班子，并且好班子还要能带出一支好队伍？显然，要回答这个问题，必须先对我们干部体制的现状，做出一个客观的估计与分析。

　　从现实情况来看，目前我们干部体制普遍存在的问题，比较突出的大致有两个：一是“一把手”缺乏监督。“一把手”的权力，通常不受制约，或者受制约的程度很小，从而使滥用职权的腐败行为时有发生。事实上，最近几年贪污受贿的大案要案，几乎也都是发生在“一把手”身上，如北京市前市委书记陈希同，沈阳市前市长慕绥新，以及最近中央刚做出处理的厦门前市委书记石兆彬等，基本都是如此。上梁不正下梁歪，如果一个单位的最高领导人，不能保持其自身的廉洁，那他也就很难约束下属的行为。可见，“一把手”缺乏监督，至少是当今腐败现象屡禁不止的原因之一。干部体制的另一个普遍问题，是领导班子不团结。班子内部的凝聚力和协作性不强，意见常常难于统一，正职和副职在重大事件上互相推委扯皮、乃至拉帮结派，不仅严重损害了政府的形象，而且影响了办事的效率。因此，要真正建设好干部队伍，必须深化干部体制改革，彻底解决好上述两个问题，才能防止权力滥用、群体内耗和低效运转给党和政府造成的损失，从而保持干部队伍的健康与活力。

　　其实这几年，在干部体制改革方面，全国不少地方已经拿出了不少的举措。其中最引人瞩目的，应首推竞争上岗。实践证明，竞争上岗的试行，不仅扩大了上级组织部门选人的视野，使党性强、素质优异、才能卓越的人，在竞争中脱颖而出，从而真正做到任贤用能，使干部制度改革向前迈出了极其重要的一步。但目前的竞争上岗，也有不尽如人意的地方，就我所了解，目前的竞争上岗，基本只是限于政府各机关、各部门的副职岗位，像副厅、副处、副科等，正厅、正处包括正科，仍还是由上级组织部门选派。组织部门作为本单位干部监督考核的主持者，其自身的监督考核，是由上级主管部门来负责的，而上级主管部门，又不可能时时刻刻对其予以督查，所以，正职干部事实上是游离于竞争和监督之外的。这样，单位“一把手”身居要职，非但能上不能下，没有竞争压力，而且还缺乏有效的监督。由于权力失出了制衡，于是滥用职权的事也就难以避免了。实行竞争上岗后，班子为什么还会不团结？根源也在于我国当前干部选拔任用机制存在着某些缺陷。比如现在的领导班子成员，基本上是由上级组织部门配备，尽管某些副职岗位推行了竞争上岗，但选拔权仍属于主管组织部门，“一把手”对副职的上任，没有决定权，这样，就难以保证领导班子成员之间在脾气、性格、见识和追求上是否和谐。当副职通过竞争上岗后，如果在工作中与正职难达默契，甚至完全对立，正职也无权对其进行调换，这样，便很难使副职做到对“一把手”的配合和服从，班子内部的意志，当然也就难以真正统一。

　　可见，“一把手”缺乏监督和班子不团结，归根结底还在于干部体制改革不彻底。因此，要革除现行干部体制的弊端，必须对干部选任机制进行创新，其具体思路是：把对“一把手”进行选派、对副职实行竞争上岗的办法，改革为“一把手”竞争上岗、所有副职由正职进行聘任的机制。上级主管组织部门，只负责各单位主要负责人的双推双考、竞争上岗工作，并规定出该岗位的任期;至于各单位副职的选拔和任用，则由在任期内的单位“一把手”根据需要进行聘任，上级组织部门只对其选聘工作的公正性，进行监督和审核。

　　如果让各单位的正职实行竞争上岗，那么“一把手”缺乏监督的问题，就迎刃而解了，并且任期的限制，更是加强了对各单位“一把手”的约束，从而使腐败的制度根源，可望得到消除。同时，由于副职是由正职选聘，不称职或工作不配合的副职，随时可能被解聘，这样，有助于班子团结协作，避免内耗。再说，一个单位的正职只有一个，而副职需配备2～3名，这样，对副职开展竞争上岗，所花费的人力、物力、财力，也就差不多是“一把手”的2～3倍。所以，对“一把手”实行竞争上岗、副职由“一把手”聘任，不仅可以解决“一把手”缺乏监督和班子不团结问题，而且可以节约大量成本，收到一箭三雕的效果。(作者为中共中央党校经济学部副主任)

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