□周贻海(福建)

　　改革开放以来，我国干部人事制度改革不断进展：提出和实行干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针；废除领导职务终身制；下放干部管理权限；建立公务员制度等等。

　　但与此同时，我国进行多次的机构改革和机关冗员“消肿”工作，仍然摆脱不了“精简—消肿—膨胀—精简”的怪圈。机构臃肿必然直接导致人浮于事，效率低下，影响党群关系和干群关系。中国干部人事制度改革仍然处在“十字路口”。国务院总理朱●基在今年九届人大五次会议上的《政府工作报告》中指出要“进一步转变政府职能，加强政风建设”，并强调要“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。继续理顺政府部门职能分工，防止有些事情互相推诿和无人负责”。给各级政府“消肿”，使行政公开透明、责任到位，这其实也正是总理报告的题中之义。

　　把住进入的关口

　　近年，随着干部人事制度改革的进一步深化，不仅大中专毕业生不包分配，进国家机关工作已经达到“难于上青天”的地步了。

　　仅以去年底中组部和人事部组织的2002年中央国家机关工作人员和国家公务员考试为例，这次中央、国家机关参与招考的共有103个部门，计划录用人数为4800人。而参加考试的考生却高达6.2万多人，这次报名人数与计划录取人数的比例为22.36∶1，远远高于往年的9∶1，有的部委竞争十分激烈，如财政部经济建设司本次只有一个名额，短短一天内报考人数就超过200人。

　　去年8月份印发的中共中央办公厅关于《2001～2010年深化干部人事制度改革纲要》(下称《纲要》)中强调，要“坚持和完善党政机关干部考试录用制度，改进考试考核方法”。党政机关进人，“凡进必考”成了一项原则和方向。

　　今年年初，福建省省委书记宋德福在召集全省组织部长部署工作时强调，“新进公务员队伍的一律要实行公开考试。”并且一针见血地指出，“虽然考试也有不足之处，但‘考官’总比‘跑官’好，‘卷子’总比‘条子’强。”

　　进人难，虽然有千军万马过独木桥的那种残酷和遗憾，但是这种做法确实有效地堵塞了“人满为患”的源头漏洞，使机构臃肿失去了潜在的危险病灶。由此可见，如果自上而下严格落实政策，党政机关的“消肿”，并非没有解决之道。

　　“退出”机制仍是“烫山芋”

　　但是要指出，组织渠道的出口不畅，仍是制约干部正常流转的最大障碍。《纲要》指出，改革的基本目标之一是要“建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制”。而事实上，前些年来“能上不能下，能进不能出”的现象不仅普遍存在，而且根深蒂固，成为谁也不敢轻易碰的“烫山芋”。

　　长期以来，“领导能上不能下”，严重制约了干部工作的积极性和创造性，进而影响干部队伍的整体活力；而“干部能进不能出”，则影响了干部的合理流动，不利于人尽其才、各得其所的格局形成。这种传统惯性如果在市场经济新时期，在我国加入WTO的背景下得不到根本改变，最终也会成为牵制政治体制改革和社会经济发展的一大包袱。

　　许多地方已经看到问题的紧迫性。今年2月份，多个省市都要求要以解决干部“能下”为突破口来抓干部人事制度改革；有的省提出要制定和实施“党政领导干部辞职暂行规定”和“党群机关工作人员辞职辞退暂行办法”，逐步实行干部聘任制和试用期制，试行干部任期制。有的地方则早已开始尝试更直接的办法，比如“末位淘汰制”—

　　福建省柘荣县早在前两年，就大规模清退临时、自聘、借用和在编不在岗人员500多人以“疏通出口”，减轻财政负担；2001年，湖北宜昌市经过一年多试点，共产生162名“末位公务员”，其中14人被辞退或开除，148人被诫免、待岗或降职使用；北京西城法院以“办案数量最少、办案质量差、社会效果不好”为标准，推行“末位法官淘汰”处理办法，有一名独任审判员因改判案件中错误率为2%，被评为质量末名，因此被降为一般审判员，另有7名法官因在本部门办案数量最少、二审发回、改判案件中差错最多，也受到了通报批评和扣发奖金的处罚；内蒙古包头市曾出台《包头市林业生态建设实绩考评办法》，规定任期内完不成绿化任务，生态环境恶劣状况没有改变的旗县区将被“一票否决”，被免职者不准调离任职。当时，许多干部不相信会动真格，结果一出来，许多人瞪大了眼：土右旗被“一票否决”，3个排在末位的乡镇的党政一把手、分管副职被当场免职。最近，中央电视台、《人民日报》都对南京市在90个部委办局开展的“万人评议机关”活动表示了极大关注，主要原因就是该市在这项有群众参与的活动中动了真格，5个末位部门主要领导人做了相应处理，其中包括免职措施。

　　“末位淘汰制”虽然在可操作性方面还有待于完善，但其“自我加压，自我否定，自我鞭策，自我超越”的精神实质如得以实践，就可以破除因循守旧、抱残守缺的官场习气，避免领导安当“太平官”。党政干部管理激励机制方面最好的法宝之一就是变“相马”为“赛马”，“末位淘汰制”就是很不错的赛马经。但要指出，尽管许多地方已经开始大刀阔斧的“淘汰”与“惩诫”，但这毕竟是一项压力非常大、很得罪人的工作，所以绝大多数县市还是“按兵不动，静观其变”。因此，领导干部的出口疏通，组织渠道的“瓶颈”解决，依然任重道远。

　　“引咎辞职”—领导干部的另一种下法？

　　如果说“末位淘汰制”主要针对一般干部的话，那么新兴的“引咎辞职”办法，则直接冲击着中国传统的“做官”理念：自身不犯错误的官不再是“太平官”，属下事故频发要辞职，工作业绩平平也要辞职。

　　正因为“引咎辞职”成为现有的行政监控机制的一个良好补缺，因此我们有理由相信，它的全面推行将呼之欲出。其实，1995年的中央5号文件《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中，就有要“建立领导干部引咎辞职制度”的明确规定。中共中央办公厅《深化干部人事制度改革纲要》也指出要“坚持自上而下和自下而上的改革相结合，鼓励和支持各地区、各部门探索创新”。

　　这几年来，一些地方在建立领导干部引咎辞职制度问题上也进行了初步探索。2000年底，江苏泗洪县委发布《领导干部引咎辞职的暂行规定》，提出领导干部由于个人能力不够、自身行为不当或工作失误造成一定损失，不宜再担任领导职务的，将由个人自辞或组织劝辞；中组部在深圳龙岗区等地试行的“处级科级干部引咎辞职和投票表决制度”也成了一个信号，中国的干部不再是终身职业，任期内不干出点儿事来，饭碗就危险了；2001年3月27日重庆颁布《关于开展安全生产大宣传、大检查、大整顿工作的通知》：“……一年内发生一次性死亡10人以上事故两次或发生死亡30人以上事故一次的地区、部门和单位的分管领导要引咎辞职，对党政领导也要给予相应的行政处分……”这份文件之所以引人注目，不仅因为它是我国第一个提出“引咎辞职”制度的省级政府政令，也因为它给引咎辞职加的关于死亡人数的明确前提。除了重庆颁布的引咎辞职政令外，最高人民法院院长肖扬在去年3月初全国人大会议做工作报告时也明确提出全面推行领导干部引咎辞职制度。

　　“引咎辞职”在迎来喝彩的同时，也反映出我国公务员制度需要进一步完善。中国人民大学劳动人事学院教授仝志敏教授认为，“引咎辞职”制度给人最大启示在于对我国公务员制度没有“退出机制”的思考。公务员的选拔、任用和淘汰，就像一条铁链上紧密相扣的几个环节，而我国缺少的恰恰是最后一环。仝教授说，按照公务员制度的原则，那些个人能力平庸，工作成绩平平的人就应该予以淘汰，没必要以“引咎辞职”的名义进行岗位调换。

　　北大政治发展与政府管理研究所所长谢庆奎教授则认为，成熟的“引咎辞职”制度应该有两个方面的内容：一是可以启动国家程序追究官员的失察责任和不作为责任，比如当官员出现过失却不引咎辞职、同时又还没有达到启动罢免程序的程度时，立法机关可以提出不信任案进行责任追究；二是能够表达国民意向，即当国民对某一官员有强烈的否定意愿时，能够充分地表现出来，形成巨大的舆论压力，迫使官员引咎辞职。然而，我们现在还缺乏启动国家程序的相应规范来对“引咎辞职”提供支撑，于是相应的问题就出来了：应该“引咎辞职”的人却不辞职，怎么办？

　　确实，尽管有些地方大张旗鼓地推行“引咎辞职”，但是其施行也存在“怀柔政策”。从江苏省泗洪县的实践看，有的领导干部反复找上级解释，或请各方人士说情。为了照顾这些人的“情绪”，经审查无违纪违法行为的，仍保留原有职务待遇，另行安排工作，辞职的17名领导干部中，相当一部分享受原有的“干部待遇”。“引咎辞职”在深圳龙岗区也遇到了类似尴尬。虽然这个制度推行不到一年，该区已有两名处级领导干部因工作不力被调离原岗，可他们仍然是“处级调研员”。看来“引咎辞职”条令要真正贯彻，还得假以时日。

　　任何一项科学制度，都要在实践中不断完善。对于问题和弊端，我们不仅仅要善于发现，更要千方百计解决它，这样才算是负责的态度，才能体现与时俱进的精神。

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