| 《南风窗》独家策划：“内陆特区”沦陷录 |
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| http://finance.sina.com.cn 2002年03月05日 16:25 南风窗 |
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《南风窗》独家策划：“内陆特区”沦陷录
南风窗
策划人语：
2001年5月，因在国企产权改革方面“大胆闯禁区”——力主“积极卖光”的漯河市前市委书记程三昌携巨款潜逃国外，“内陆特区” 漯河市现在不得不慢慢咀嚼“狂飙改革”的苦果。
漯河市几年来的变化再次验证了：改革是一个长期、复杂和艰巨的过程。那些简单的、一刀切的、试图毕其功于一役的想法和做法往往是错误的，不切实际的。它不但无助于改革的顺利进展，反而会扼杀既有的改革成果，并对当地的经济、社会秩序造成振荡。
漯河的风风雨雨也说明，任何一个内地城市的改革，都离不开内地整个大环境的思想解放程度、制度完善程度、经济发达程度等方面的制约。那种冠以“内陆特区”的名号，就能把某个城市从这块土壤中拔离出来的设想甚为天真；那些打着“内陆特区”的名号，而行肆意违法乱纪、罔顾经济规律之行为，对国家利益、人民利益造成的损害尤为触目惊心。
"程卖光"卖出恶果累累
2001年5月，河南省驻香港的窗口公司--豫港（集团）有限公司董事长程三昌携巨款潜逃国外。6月１９日，河南省检察院反贪局成立专案组，决定对程三昌涉嫌贪污、受贿等问题立案侦查，并向省人大常委会通报。7月23日，省人大常委会听取和审议了《关于确认对省九届人大代表程三昌采取刑事拘留措施的报告》，许可由省检察院对其刑事拘留。
程三昌的出逃，在漯河这个40多万人口的内陆小城引起强烈震荡，因为程在1999年12月"下海"就职豫港公司之前，曾担任过漯河市的副市长、市长、市委书记等职，主政漯河长达13年，在这个城市的社会、经济等各个层面都打下了深刻烙印；漯河也是程三昌涉嫌犯罪行为的主要发生地。
随着程三昌东窗事发，他当年在漯河施行"改革之举"所引发的严重问题也渐次浮出水面。与个人生活腐败、贪污受贿所造成的损失相比，程当年作为地方首长，在错误思想指导下，于漯河市推行"国企产权制度改革"所造成的损失更为惨重，它在当地所引起的社会震荡持续达两三年之久，且至今愈演愈烈，使得当年"开风气之先"的"内陆特区"如今满目疮痍，经济凋敝，难以复振。
河南省漯河市，原为县级市，1986年升格为省辖市，1992年被河南省确定为本省唯一的"内陆特区"。从1996年起，因其在国企产权改革方面"大胆闯禁区"而闻名全国，据说当时全市90%以上的国有企业都被卖掉了，该举措主导者便是当时的市委书记程三昌-从1996年至1999年，仅经程三昌一人之手，就卖掉了漯河市27家国有企业，人送绰号"程卖光"。
当时漯河国有企业的经营状况，按程三昌的说法是："近60%的国有企业盈利在10万元以下，或处于亏损状态，市直20家预算内工业企业中有18家严重亏损，总额达8400万元；资产负债率由1991年的56.9%上升为1996年的81%……大部分企业已经没有多少资产了……可以说，漯河经济已经到了精疲力尽的境地了。"
那么国有企业出路何在？在接受《市场报》记者采访时，程三昌说他反对"'全员参股、人均持股'为基本特征的'股份合作风'；股票上市积极、企业制度创新滞后的'股票风'；'拉郎配'式的行政干预下的'兼并风'"，认为以上"三风"的共同缺陷在于"产权主体缺位，不能从根本上解决企业机制问题"。因此，"我们在改革政策上，坚持面对有限责任公司，以拍卖为主，搞公开竞价、债务不悬空、职工有安置，实现有能力的人和有资金的人贴身经营、贴心经营的机制，从而真正实现劳动和资本的联合。"
应当说，在当时情况下，程三昌具备这种把国企控制权出售给外部投资者，以此促进国企改制的思想，还是有一定勇气和超前意识的。然而在实际操作时，程却撇开了"公开竞价"的阳光政策，而是热衷于黑箱操作，致使国有资产严重流失，职工利益屡屡受到侵害。因此，可以说"卖光"思想只是程三昌为达一己私利而披上的合法外衣，是其与不法奸商勾结，私相授受国有资产所涂的一层掩护。
漯河市制药厂、市第二针织厂及威士达皮鞋厂曾是漯河市政府实行国企产权改革的3个试点单位。这3家企业被出售给了同一个投资者--港商肖万得。
肖万得，台湾人，1990年代初在香港注册成立"香港吉雄有限公司"，并进入中国内地投资，据称在上海、黄石、张家港等地拥有多家企业，1994年底接管漯河市制药厂，1996年又相继接管了漯河市第二针织厂和威士达皮鞋厂。
漯河市制药厂建于1988年，属国家统计局认定的"中国500家最大医药工业企业"，也是中国第一家卖给私营业主的制药厂。该厂1991年投产，建厂资金、流动资金均为银行贷款，计5340万元。市政府将这笔债务全额转移给肖万得，规定5年内由肖还清这笔债务，则制药厂产权归其所有。政府提供的相应条件是：在接到肖打入的第一笔资金后出让制药厂经营权，并为其提供所得税"免二减三"的优惠。
"1994年12月，我们正生产着呢，市政府突然把厂子转让给肖万得了。按说卖厂必须开职代会，可是我们厂没开职代会，工人都不知道，就连厂长都不知道要卖厂。"今年2月8日，漯河制药厂一名职工对《南风窗》记者说。
肖万得进厂后，先把厂长撵走，安置自己的亲信陈运东出任"总经理"，其他管理人员留任。工厂正常运转，据说效益也还不错。
"药厂每年产值超过1亿，利润起码1000万元以上，但是赚的钱都没回到厂里。"采访中，职工们纷纷对记者说。肖万得将漯河制药厂的赢利拿到自己在黄石、武汉等地的企业运作，"在黄石药厂搞了几个发酵用的不锈钢罐，花了40多万；在武汉买一个厂，光检修费就花了百十来万……"
根据协议，肖万得买厂的资金应陆续到位，实际上他只往厂里打过40多万元，"转个账就又走了"。至于银行贷款，"开头一两年还了点，是程三昌让他从工行、建行贷款还的，后来干脆就不再还了。"制药厂一名不愿透露姓名的干部说。
那么，市政府为何不催其还债呢？这名干部说："我们申请100万元的贷款，到厂里只剩80万了--市领导协调贷款，要拿走一部分；银行的领导又拿走一部分，最惨的一次，100万元到俺厂只剩70万了，你说他们敢不敢催着还？可以说，谁要拔出肖万得这根'萝卜'，带出来的就是一大堆'泥'……"
这名干部说，肖万得接管制药厂的近5年时间里，"至少弄走了5000万元"，包括2700万的银行贷款、按规定应留在厂里的14项利润提成以及100多万元的职工集资款等，"就连价值七八十万元的原料药，也被肖万得给卖了"。
1999年9月18日，肖万得因涉嫌信用证诈骗，被深圳市福田区警方依法羁押，他在全国各地企业的账户都被查封。漯河制药厂被迫停产，陈运东也跑了。此时，制药厂尚拖欠税款350万元。
这一停就是两年多，市政府一筹莫展。500多名职工多次集体上访，最终从市财政那里争取到了每人每月195元生活费的下岗待遇。
一直到去年12月，当地一名私营业主愿意接收该厂：承担所有债务，缴纳职工社会保险费，并限期返还职工集资款。由于陈运东临走前，已将制药厂资产全部抵押给了银行，因此银行及市政府均同意药厂由此私营业主接管。2002年元旦前，停产两年多的制药厂总算又开了工。
漯河市第二针织厂（以下简称"二针"）的命运还不如制药厂。
"俺厂坏就坏到程三昌手里了--他安排国资局局长苏某某，把这个厂卖肖万得了。那时候俺厂虽然不景气，可是还'晃'着呢。肖万得一来，'二针'想立都立不起来了。""二针"的任副厂长对记者说。
"二针"原为漯河市中型企业，有职工1300名（含退休工人）。1996年7月，经市政府协调，该厂卖给了香港吉雄有限公司，因吉雄的老板叫肖万得，所以"二针"亦改名为"吉雄（漯河）万得制衣有限公司"。
"市政府6月份卖的厂，7月份肖万得就进厂了。工人们听说外企工资高，多劳多得呗，都想着好好干，谁知他越弄越不像话，不但不投资引进新设备，原有的东西也都卖光了--成汽车成汽车地拉出去卖了。"任副厂长说。
与出售制药厂的方针相同，市政府在出售"二针"的协议中，规定该厂4800万元债务由肖万得负责在3年内偿还完毕，则产权归肖所有。由于肖的第一批资金迟迟没有到账，"二针"原厂长张国强拒绝交出产权，后经程三昌协调，肖万得拿出30万元，取得了"二针"经营权，他委派陈运东出任该厂"总经理"，组成了新的班子，将原厂长张国强等人撵回了家。
当时"二针"还有价值1000万元左右的成品、半成品库存，3个月后，肖万得开始廉价处理这些产品，并变卖生产设备，"全省最好的行缝机都卖光了，进口袜机卖了7台--这些袜机是13万元1台买的，他1万元1台卖给附近织袜的个体户了，50匹的发电机处理了，10来辆汽车卖完了，后来连门面房也给卖了，总之是能换钱就换钱……"任副厂长说。
"二针"的资产，肖万得共计售得600万元，这笔钱被他悉数装入腰包。协议规定的3年内还清剩余欠款，肖万得分文不还，政府也无人催要。这期间，"二针"职工被肖的代理人陈运东陆续辞退，最后仅剩200余人。同时，企业欠缴社会保险费200多万元，被辞退职工生活无着。
1999年底，原"二针"职工开始"自发组织起来，去政府上访"。"政府推脱责任，说是程三昌把厂子搞垮的，工人说我不管你程几昌，总之政府出面卖的厂，这就是政府行为！俺工人没啥别的要求--我们要干活，我们要吃饭，我们要生存……每次500人以上的大型上访搞了5次，市政府没办法，只好答应把'二针'收归国有，并在全国企业都不再搞'下岗'的情况下，给我们搞了个漯河市的'内部下岗'，每人每月发195块钱生活费。"任副厂长说。
市政府跟肖万得签的协议，是将"二针"卖给他50年。现在提前收归国有，很有可能被肖起诉。因本省尚无与外商打这种官司的先例，漯河市政府一位副秘书长多次进京咨询，"每次咨询费都是一两万元"。同时，政府多次给肖万得的香港吉雄公司发去传真，通知其派员前来谈判此事，"吉雄"一直没有回音。2000年3月，漯河市政府正式宣布将"二针"收归国有。
"国有企业卖给外商再收回来，这还是中国头一例！"那位副秘书长感慨。
2001年7月，"二针"职工选举了法人代表，重新办理了营业执照。"市里领导明确讲了：政府只负责给职工发财政补贴，不会再有一分钱投资，重新生产要靠我们'内部挖潜'。肖万得把东西都卖完了，还有啥可挖的？值钱的设备都卖了，只剩下几台缝纫机，锈得跟榔头似的。厂里研究决定，把这些旧设备处理掉，然后把空厂房当仓库租出去！"任副厂长说。
这些旧设备拢共又卖了十几万元。一家工厂没有设备，只剩下一片空荡荡厂房真干净，这也许是内地企业才会有的奇特景观。一名市委干部说："'二针'虽然收回了，政府不投资，银行不贷款，职工不上班--实际上也是在等死。"
但任副厂长的情绪显然要乐观许多："有的人拿着钱找不到地方投资。俺厂有人，有地方，如果找着了合作伙伴，这个厂还是有希望起来的。"
市政府出售给肖万得的另一家企业--威士达皮鞋厂命运如何？知情者说："肖万得把鞋厂设备当废铁卖了，银行把厂区地皮收走了，现在正在开发房地产。"厂里本来有100多名职工，"厂子一消失，职工也消失了"。
在专案组的调查结论公布之前，谁也不清楚程三昌跟肖万得究竟做了哪些私下交易，但这3家国企买卖过程中的不合情理之处，却是一目了然的，它所造成的后果也是非常严重的。当然，把漯河市"卖光国企"的责任归咎于程三昌一人亦不符合实际。记者在漯河市采访时，还了解到其它一些情况，如一家原值4700万元的三星级宾馆，被某领导以2000万元价格卖给了一家私营企业；某家国企破产后，市政府出让其土地使用权，一家企业报价3000万元未中标，另一家私企却以2050万元的价格中标。总之，只要国企资源重新配置的权力仍然高度集中于政府，只要政府官员的公权运用不受监督，只要国有资产的处置过程仍不透明，则私相授受、损公肥私的情况就随时有可能发生。
金融“狂飚”试验的坠落
关闭“银鹰”引发连锁反应
2001年8月13日，位于漯河闹市区交通路的银鹰典当行突然被公安机关查封。8月15日，中国人民银行漯河市中心支行在《漯河内陆特区报》头版发布（2001）1号公告：“经调查，漯河市银鹰典当行超越业务范围，吸收公众存款和变相吸收公众存款。根据国务院第247号令之规定，我中心支行认定银鹰典当行的行为属于非法从事金融业务活动，并予以取缔。”同版刊发了国务院247号令及漯河市政府发言人刘运杰秘书长就银鹰典当行非法从事金融活动事件答记者问。
根据市政府公布的数据：至查封之日止，银鹰典当行共有股金储户5000多户，股金存款达1.3亿元。储户眼看自己的血汗钱要化为乌有，情绪激动，联合到市政府上访，部分储户数次到京广铁路卧轨，造成京广铁路严重受阻，其中一次被阻断达20多分钟。漯河市公安局调集三县一区的警力对市区各铁路交叉道口日夜值班，并在市区北马鞍路口筑起了一人多高的围墙。
银鹰典当行被查封，迅速波及到相关机构——漯河市城市信用社。自8月14日起，永丰、红旗、源汇等城市信用社发生挤兑，储户排队提款一直到晚上10时，市政府和人行漯河中心支行紧急筹款上千万元，仍是杯水车薪。12月14日，人行河南分行、漯河市政府同时发布公告：“鉴于漯河市城市信用社发生流动性困难……决定对该信用社实施停业整顿，期限暂定为6个月。” 继之，漯河城市信用社发生严重亏损等问题也暴露出来。
消息传出，公众对自己在金融机构存款的安全性产生怀疑，致使其它银行也爆发挤兑现象，漯河市金融秩序出现前所未有的危机。
“合法生存”8年之久
“我们全家做生意赚了4万块钱，省吃俭用放到了‘银鹰’。朋友跟我说放那儿绝对安全——她放9年了都没事儿。结果我（2001年）7月28日放的，8月13日封的门，我连利息是啥样儿都没见过！朋友打电话通知我，我拿着电话，差点没栽那儿……”今年2月7日，在漯河市政府门口，前来上访的储户柴女士带着哭腔对记者说。
储户不解的是：国务院247号令1998年6月已发布实施，当时银鹰典当行并没有被取缔，为什么到了2001年8月却突然被查封、取缔了呢？
银鹰典当行成立于1993年。那时正逢政府机关“下海”经商热，漯河市体改委办起了这家典当行。1993年7月23日，“银鹰”向社会吸收股金存款200万元，开典当行吸收社会资金之先河。同年11月，经市人行批准，“银鹰”又向社会公开吸收一年期股金存款300万元，股金期限一年，股息率15%。到期可本息兑付，也可转存。此做法一直延续至2001年8月13日。
1996年，根据政企分开政策，经漯河市政府和人行漯河市中心支行批准，市体改委将所持的银鹰典当行股份全部转让给了兴亚集团。兴亚集团董事长赵磊出任银鹰典当行董事长、法人代表，重新办理了《中华人民共和国金融机构法人许可证》、《企业法人营业执照》、《企业法人申请开业登记注册书》、《特种行业许可证》、《税务登记证》等证照。
从1993年开始，银鹰典当行的股金存款股息加红利一直是15%。由于全国银行利息几次下调，1999年，“银鹰”的股息加红利也降到了12%，但仍远远高于银行利息，因此“银鹰”的揽储生意很是红火，很多当地政府机关工作人员都是“银鹰”的储户，甚至还有信用社工作人员将存款放到银鹰典当行，专吃利息差价的。
1998年7月13日，国务院发布第247号令，取缔非法金融机构和非法金融业务活动。但“银鹰”安然无恙。1999年，人行济南分行发出《关于全面整顿规范典当行的通知》，在此《通知》要求下，漯河市中心支行组织人员对“银鹰”进行检查验收，检验结果，“认为该典当行基本达到了分行整顿规范的要求，准予重新登记”。2000年7月19日，济南分行以济银复（2000）309号文批复同意银鹰典当行重新登记。这期间，“银鹰”的揽储业务仍在进行当中，并无中断。
然后就是2001年8月13日，银鹰典当行突然被查封，随即被人行宣布取缔，赵磊等“银鹰”高层人员被捕。这个内陆特区唯一的金融学博士，在此地遭遇了他的“滑铁卢”。
金融学博士的“狂飚”试验
赵磊，江苏铜县人，厦门大学金融学博士，自称曾带领十几名厦大教师，于1992年创办福建省第一家证券事务所，并帮助厦汽、龙舟、九洲、国泰等企业上市。“……然而，在干的过程中，我感觉知识分子总是以一种配角的身份出现，不是主角。什么时候才可以摆脱‘幕僚’地位呢？后来我就想，我们是不是可以操作一家上市公司，从头开始操作，走完从开业到上市的全过程？”
主意拿定之后，赵磊选择漯河作为自己二次创业的根据地。至于为何弃沿海地区不取，却偏偏相中这个相对落后、封闭的内陆小城？赵磊自有一番高论：
“我们站在全国进行分析，发现中小城市是民营企业高速发展的孵化器。因为中小城市原来基础比较薄弱，没有多少好的企业。如果有几个好的企业进去了，而且前景比较好的话，能够得到独生子女式的扶持，你看绵阳出个长虹，三水出个健力宝，漯河出个双汇，临颍出个南街村，项城出个莲花味精，惠州出个TCL，美的、容声都是出在顺德这样的地方......因为地方政府需要支柱企业。一旦有个好企业，政府就会把社会力量集中到这里。于是这些企业发展很快，突破了地方局限，覆盖了全国。”
这番高论，应该说是一种深谙国情的选择。因为，虽然内地中小城市在经济发达程度上难以望大城市、沿海城市之项背，但其政府资源却也不可小视，扶持一两家企业绝对不成问题。尤其在漯河这样的“内陆特区”，对单个企业来说，政府资源是一笔非常丰厚的、甚至常处于闲置状态的矿藏。一旦“政府把社会力量集中到某家企业”，使它能得到“独生子女式的扶持”，则这家企业想不迅猛发展壮大起来都难。
后来的事实也证实了赵磊的揣测：1994年，赵磊在漯河创办兴亚集团后，市政府专门向该集团派驻了特派员，为其创造宽松的发展环境。当时的市长程三昌对赵磊说：“你在漯河放心大胆地干！干出成绩是你的，出了问题是市政府的！”
在程三昌等市领导的帮助下，兴亚集团先后收购了商城宾馆、白兰宾馆、人民商场、饮食服务公司等，一共拥有和控股8家企业，迅速成为漯河市举足轻重的大型综合性公司。市委机关报《漯河内陆特区报》隔三差五就有颂扬赵磊出众才华、不凡业绩的报道；市委党校特聘赵磊为县级干部学习班讲授经济学知识；《漯河作家》编辑部为其收集整理出版了《知本纵横》一书，一套4本，计800多万字，在全国公开发行；《中国作家》也发表了“以赵磊为主人公，描述兴亚集团由沿海城市挺进中原，扎根漯河艰苦创业、不断发展壮大历程”的报告文学《中原狂飚》。2001年3月14日，赵当选为漯河市政协委员，并当选为河南省跨世纪的优秀青年企业家，他还是漯河市唯一的“金钥匙”奖获得者。
然而，企业靠过度依赖政府而发展的战略，往往包含着极大隐患：由于企业所得到的“独生子女式的扶持”，通常都包括与政府官员大量的幕后交易，以及某些脱离了监管的、撞破了政策和法律界限的行为，这些行为一般都为政府部门所默许和容忍，因此，企业与政府间便产生了千丝万缕的瓜葛，它的规范自身经营活动的努力时常会受到来自各方面的掣肘，而且它的不守法纪的“罪证”，一旦遇到政治风浪和社会风浪，很容易成为对手们攻击的靶子，成为各种势力此消彼长的牺牲品。
果然，2001年5月，漯河市前市长、市委书记程三昌出逃，专案组对他在漯河执政期间的涉嫌违法行为进行调查，赵磊及其兴亚集团即刻被置于风口浪尖之上。3个月后，银鹰典当行被查封，赵磊被捕；典当行全体工作人员及兴亚集团高层管理人员逐一接受审查，其中部分人员因涉嫌贪污而被捕，看起来庞大无比的兴亚集团经此一击，顿时轰然坍塌。
典当行为“淘气猫”垫背
用赵磊的话讲，他的最大心愿是构建一个名为“淘气猫”的文化产业体系，6年前他到漯河“开辟根据地”的时候，就已拿定主意，要用“淘气猫”来印证“文化是第一竞争力”的看法——他在漯河6年的发展就是为了“养这只猫”。
在接受《中国经济时报》等媒体采访时，赵磊解释说：中国孩子的性格普遍封闭、内向、依赖、呆板，这是几千年的封建历史形成的。为了改变中国孩子的性格，他要投资数亿元，拍摄一套200多集的动画片，名字就是“淘气猫”，用“淘气猫”这个中国卡通形象，引导孩子们走向创新、自强等符合新时代的性格。
如果“淘气猫”的形象能得到社会认同，相关产品和服务就有了广泛的生命力。因此，赵磊一口气注册了“淘气猫”5大类48项产品的商标权，并于1995年在厦门试办了淘气猫家庭休闲中心，1996年与中央电视台合资成立大风车淘气猫儿童乐园，1997年征用了漯河市沙澧河交汇处近200亩土地建淘气猫游乐园，同时还开设了淘气猫便民连锁店、淘气猫面包房等项目。赵博士乐观地预测：“我要在两年内在全国及海外打响淘气猫品牌，3年内初步形成功能完整的淘气猫儿童文化产业体系，5至10年使淘气猫成为中国最具有无形资产价值的儿童品牌，使淘气猫项目成为兴亚集团文化经营运作的经典范例。”
赵博士将新公司的办公地址选在北京中央电视塔，“中央电视塔有405米高，将来我的淘气猫股票至少也要涨到405元！”
为达此宏伟目标，肯定需要巨大的资金投入。在“淘气猫”公司上市之前，这些资金的主要来源就是——银鹰典当行。
1996年，赵磊出任“银鹰”董事长，一是汲取了前任向外放贷多有收不回来的教训，二是自己干事业确实急需资金，因此把“银鹰”吸收的股金存款几乎全部用到了“兴亚”下属企业及淘气猫事业上，仅在沙河岸边购置近200亩土地建淘气猫游乐园就花了3000万元，装修、翻新白兰宾馆、商城宾馆、人民商场等也花费了数千万元。赵磊的朋友们说，赵老板生活简朴，不挥霍，他没有专车，步行上下班，中午常吃方便面。一些储户也说：银鹰典当行的信誉“相当不错”：直到被查封之前，只要储户存款到期，马上就能兑付本息；“存款超过几天，多几分几厘的利息他都给你算得清清楚楚。”
除了专注于“淘气猫”事业外，赵磊还与市总商会合作，开办了漯河总商会会馆、淘气猫商务港；在黄金地段建设“兴亚科技文化园区”，目标是把该园区建成漯河“中关村”；组建“淘气猫多媒体工作室”，“使兴亚集团快步迈向高科技文化产业领域”……
记者在采访中了解到，赵磊拥有和控股的8家企业，效益并不算好，有些至今仍处于亏损状态，包括投资3000万元买地兴建的“淘气猫游乐园”，也是景区建设乏善可陈，游乐设施简陋粗糙，来访游客稀稀落落，门票收入还维持不了园区工作人员的工资。
毕竟，一下子铺开这么大的摊子，纵是“金融学博士”，也会感到“老虎吃天”式的力不从心。
按照我国的现行法规，典当行是不允许吸收存款的——无论1996年4月中国人民银行发布的《典当行管理暂行办法》，还是2001年8月8日国家经贸委公布的《典当行管理办法》，对此都做出了明确规定。身为“金融学博士”的赵磊不可能不清楚这一点。既知之，为何还为之？
一名典当行工作人员说：“虽然国家不允许，但只要地方政府批准了，那就是允许的。就像法律禁止卖淫嫖娼，但有些地方政府不管，那里不照样有人卖淫嫖娼？”
监管部门的尴尬
蹊跷的是，漯河市政府、人行查处“银鹰”，其依据既非1996年人行颁布的《典当行管理暂行办法》，也非查处行动前5天刚由国家经贸委颁布的《典当行管理办法》，而是1998年7月13日国务院发出的247号令第四条：“本办法所称非法金融业务活动，是指未经中国人民银行批准，擅自从事的下列活动：（一）、非法吸引公众存款或者变相吸引公众存款（下略）。”
正是这一依据，引起了储户的强烈质疑。因为1993年银鹰典当行的设立是经中国人民银行漯河分行批准的，它面向社会吸收股金存款也经过了该分行的批准；2000年7月，漯河市中心支行同意漯河银鹰典当行重新登记，稍后，人行济南分行也以济银复（2000）309号文“准予重新登记”。
既然银鹰典当行的设立及其吸收存款的活动都经过了中国人民银行的批准，那它还算不算“非法”？
储户赵先生说：“银鹰典当行六证齐全，人行漯河中心支行在那里派驻有特派员监管，并且每年都对该行的业务情况进行审计；典当行每天吸收的股金均由中行的押款车负责押运，看到这一切，谁还能怀疑它的合法性？”
更令监管部门尴尬的是，国务院247号令1998年7月13日便已发布，当时银鹰典当行“非法吸收存款”的行为并未被查处，此后也一直顺风顺水，安然无恙，直到2001年8月13日才突然被取缔，其间留下了整整3年零1个月的监管空白。
对此，人行漯河中心支行的李行长对储户解释说：“银鹰典当行造假账，欺骗了监管部门。”但这一解释显然不能令储户信服。
银鹰典当行被取缔，赵磊被捕。六神无主的储户们担心自己的血汗钱打水漂，因而多次集体到市政府上访。政府承诺每周一为领导接待日，向群众通报案件进展情况。因该案属于漯河市建国以来所仅见，市政府还派人到郑州、开封等地，学习借鉴他们处理非法集资案的经验。然而，由于银鹰典当行一案的特殊性，致使政府与储户间立场分歧过大，双方至今难以达成统一认识。
即使双方都认可“银鹰”的行为属于“非法金融活动”（实际上有部分储户已经认可），储户与政府间尚有以下3个方面纷争：一、由于人行、政府监管不力导致“银鹰”非法金融业务活动的发生，监管部门应否负责？二、公众被人行、政府误导而牵连进非法金融活动，人行、政府应否负责？三、公众在信息缺失和被误导的前提下牵连进非法金融活动，是否也算“参与非法金融业务活动”，由此造成的损失，是否也“应由参与者自行负担”？
储户赵先生说：“我把我合法的积蓄，存入你合法的金融机构，怎么能算是违法呢？它应该是受保护的。我是弱势群体呀，我不可能知道它的合法程度，我只能看政府的宣传，政府说它是合法的，我就认为它是合法的，因为政府负责对金融秩序、治安秩序等方方面面秩序的管理，就应该对社会负责、对公众负责。”
其实，247号令发布之后不到两周，国务院就又发出一个《紧急通知》，强调取缔“非法金融机构和非法金融业务活动”的工作“涉及面广，敏感度高，政策性很强”，因此，地方各级人民政府要有领导、有计划、分步骤地进行清理整顿，“把工作做细，务必保持社会稳定”。
事先不发警示，也未采取分步骤的清理整顿，而是实施“外科手术式的打击”，对“从事非法金融业务活动”的银鹰典当行突然查封、取缔，由此带来金融危机和社会动荡，就是一种必然结果了。
“银鹰”被查封时，账上尚余部分现金。最省事的处理办法，当然是将这些现金按比例退还给储户了事——政府发言人说按照《公司法》要求，企业的流动资金和固定资产应分开处理。但储户们坚决反对此一方案。
郑州等地处理“非法集资案”的经验，是将非法集资者的全部财产拍卖，按参与者的集资比例予以清偿。但如拍卖兴亚集团8家下属企业（均为银鹰典当行的法人股股东）来向储户退款，一则在案情尚不明了之时，拍卖兴亚企业于法无据，二则这些企业大多因效益不好而难以出手，三则部分兴亚职工风闻企业要被拍卖，群情激昂，纷纷也去市政府“请愿”。政府担心“按下葫芦起来瓢”，因此不得不谨慎从事。
负责接待信访、与群众对话的市政府戴秘书长也承认：“原来想这事儿挺简单，没想到这么复杂……”政府一面呼吁公众“保持冷静，相信政府依法妥善处理好此事”，一面加紧对赵磊等人问题的审查，同时，也专门聘请了律师，研究相关法律问题，并谨慎听取和回答储户的提问、质疑；对暂时回答不了的问题，承诺认真研究后再行答复。
相信无论当地政府、银行还是储户，都从中国“入世”之前，本地发生的这最后一起金融大案中学到了不少东西。
被遗忘与被损害者
在漯河市经济格局嘈杂失序的变动中，既有从中得利者，就有利益受损或严重受损者。在缺乏法律和政策保护的情况下，利益受损的一般都是社会底层的工人、农民，由于他们往往不具有支配自己资源的实际权力，因此，在各种资源交易场合，他们总是被遗忘、被冷落在一旁，眼睁睁看着自己仅有的那点资源被出售、转让，甚至被剥夺。
这些被遗忘与被损害的人们，为夺回自己失去的资源和权利，为使自己的生存条件不致进一步恶化而竭力抗争，通常情况下，他们主要的抗争手段就是——上访。
上访路漫漫
上访是弱势人群表达意愿的重要途径。记者发现，在漯河活跃着大大小小的上访团体，这些团体少则两三人，多则数百人。达到上访目的者，该团体也随之解散，但也有上访数年，问题依然得不到解决的，则该上访团体就会长期存在，并自然而然地形成几名代表，集体凑钱，由他们负责日常上访事宜。
“上访”是政府部门颇为头痛的一件事。“越级上访”尤为地方政府所忌讳。然而，“越级”却又是一般上访者最为热衷的途径——当然，事情绝不会如他们所想的那样简单。
一名曾去北京上访的漯河职工，向记者描述了他在国务院信访办门口的遭遇。
“我还没到信访办门口，就有几十个人呼啦一下围住我，七嘴八舌地问：‘哪儿的？哪儿的？’我从没见过这阵势，赶紧回答河南的。那几十个人一边扭头喊：‘河南的！河南的！’一边散开了，立刻又有20多人围住我，问：‘河南哪儿的？河南哪儿的？’我说河南漯河的，这20多个人又扭头叫：‘漯河的！漯河的！’也都散开了，最后上来3个人拉住我：‘漯河的？咱们是老乡，先到一边聊聊。’连拉带劝地把我弄走了。”
这名上访者说，门口这些人都是全国各省、市信访办的工作人员，每人一个小板凳，天天就在国务院信访办门口“上班”，各自负责拦截本地来的上访者。一般上访人员根本进不去信访办的门，就被他们拦住，“押送”回来了。
即使某个上访者能够进入中央级信访办的门，也不代表他的问题就有了很快解决的希望。因为一般情况下，解决问题的职责总是在当地，不然就有悖于我国各级党政机关设置的初衷，并会造成无边无际的社会混乱。因此，中央级信访部门处理大多数群众来信来访，也只能是“批示”、“交办”。这就注定了相当一部分人的上访是场旷日持久却又循环往复，耗费不菲却又所获甚微的活动——注定了他们选择的是一种效率极低的解决问题途径。
漯河市第二造纸厂，原国家二级企业，因“资不抵债”，1999年11月25日被漯河市中院裁定破产。
失去企业的工人们，2000年初“自发组织起来”，去有关部门上访，一是反映“二纸厂违规破产造成大量国有资产流失和职工大面积下岗”，二是“要碗饭吃。”
“上访花不少钱呀。俺几个是代表，钱是200多名工人自觉兑的。俺跑了将近两年了。省、市一直去，光北京就去了两趟了，去经贸委、中央信访办。人家说话多客气呀！写了封信让俺带给省里，省里给市里返回来一封信，到市里又没音儿了……”
其实，根据国家经贸委的要求，2001年9月，河南省经贸委、漯河市经贸委曾组成联合调查组，对二厂职工反映的“国有资产流失”等问题进行调查，并给出了调查报告。但职工们不认同报告所做的结论。
记者问这几名上访职工的代表：有没有想过通过法律途径解决问题？他们说：“法院的程序俺也弄不清，估计过不了——俺找过一位律师，他说你这个事不管接，主任跟他说你的饭碗还要不要了？……要不行，俺就再上趟北京，200多名职工都去。你看在全国人代会期间提这事儿合适不合适？”
“地下上访”
李安民原是漯河市源汇区龙塘村的养猪大户，1990年代初开始养猪，带动了当地一批农民致富。“那几年，省、市领导看养猪，都要到我这里来！”他的养猪基地就在自家责任田里，原来设施较简陋，一名市政协领导说“真丢漯河市的人”！让他盖一座二层楼。李安民便又投资盖楼。
1998年12月，银鸽公司要征龙塘、冯庄两村的300亩菜地搞“年产3.4万吨漂白麦草浆工程”，协议签订后，市、区、乡领导召集两村群众开动员会，说西平县想让银鸽去投资，宁愿不要土地补偿费。为了把银鸽留在漯河，发展地方经济，农民得牺牲点利益。
银鸽公司征用这300亩地，补偿费是按每亩10万元给的，各级政府截留的截留，部分工作人员克扣的克扣，发到农民手里，土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费只剩下每亩3.8万元；地上附着物是按每亩1.9万元给的，到农民手里只剩下了1.4万元。
这次征地共涉及龙塘村700多人、冯庄村500多人，地被征后，这1000多人的人均耕地只剩下1分多了。
按照《土地法》规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”但是村民们既没看到公告，也未被征求意见，他们很不满意，拒绝拆迁。
乡政府通知：从1998年12月31日起，300亩地归银鸽了，1999年3月底前要拆完。两个村的100多名农民不断上访。1999年7月24日，乡政府出动400多人、6台推土机，强行拆除了冯庄村土地上的附着物。
李安民家的猪场，1200平方米建筑面积的猪舍也被拆了，7间住房推平了，200多头猪和全部生活用品都拉走了，好歹还给他留下一张床。
1999年6月13日中午，李安民爱人因“辱骂乡政府工作人员”被抓，拘留15天。2000年1月7日，区政协领导劝李安民辞去区政协常委、委员职务，遭拒。1月25日李安民被罢免，26日早上被抓，拘留16天（经办人员忘了1月份有31天），3月29日第二次被抓，拘留15天。当地媒体把李安民称作“地霸”：“要坚决把地霸的嚣张气焰打下去！”
李安民从拘留所出来后，便踏上了上访之路。据他说，这两年，每年他都有8个月光阴是在北京度过的。因为上访，这个昔日的养猪大户花光了全部积蓄。他还联系了《光明日报》、《中国政协报》、上海东方电视台等媒体记者前来采访、报道此一事件。
记者在李安民家看到了东方电视台记者摄于一年前的录像画面：100多名农民跪在记者面前，黑压压一片，哭声震天，他们泣不成声地诉说自己失去“保命田”和补偿费被侵占的冤屈。
记者去李安民家采访那天，十几名农民闻讯，很快聚集过来，提起当年情景，有人又抹起了眼泪。
李安民说，由于冯庄村的数名上访农民受到打击报复，因此，龙塘村农民的上访活动已转入地下，“现在我们是地下上访”。
法律解决纠纷的效率最高？
通常人们都能注意到法律的公正、严明，但却常常忽略了法律的效率特征：在法制社会，通过法律裁决，能迅速解决公民——政府——团体间的一切纠纷，从而节省了社会资源、提高了社会效率，避免了纠纷的扩大。换句话说，如果没有法律作仲裁，则所有的纠纷都有延宕和扩大的危险，所有公民、团体以及政府的行事效率都有降低的可能。
那么，人群为什么还是宁愿选择上访而不告状？
记者问李安民可曾想过入禀公堂？他说：“我在北京上访两年多，去年12月最后去的最高人民法院，不是上访，是去咨询，人家一听就摇头，说可惜你的案子过了诉讼时效。我问有没有办法补救？他说没办法——你也只好继续上访了。”
记者问他为何没有及早想到求助于法律？李安民说：“群众都太相信上访了，想着政府部门解决不了的事，法律能解决得了？法院还不是听政府的？”
记者问：“错过了诉讼时效，后悔吗？”
李安民说：“不后悔，因为我看到银鸽职工诉公司股票侵权案，也弄了几年，每个原告都花了几千块钱，现在不也是没个结果？”
李金安等73人诉银鸽公司股票侵权纠纷案（详见《南风窗》2001年12月下：《股民李金安眼里的银鸽黑幕》），可谓是与李安民等农民上访相并行的、行进于法制路上的另一场漫漫征途，期间充满了戏剧性的变化。
这个案子的案情并不复杂：1993年3月，漯河市第一造纸厂改组为定向募集股份公司时，将本厂1982年～1992年积累的工资基金、奖励基金、福利基金840万元分配给了全厂职工。1997年，该公司又改组为社会募集公司，进而成为上市公司——银鸽投资。2000年4月17日，银鸽内部职工股上市，李金安等人发现自己的股票不见了。公司领导说，因为他们已调出本企业，或有违纪、缺勤等情况，根据公司（1994）5号文件《关于职工资产840万元分配分红的规定》，其股票予以收回。
李金安等人认为，公司文件不符合国家体改委1993年7月1日发布的《定向募集股份有限公司内部职工持股管理规定》，因此入禀法院，欲讨回被公司强行收走的股票。诉讼过程中，加入原告队伍的股民越来越多，最后达73人，这些人选出了何素叶、李金安、万建兴等5人为代理，并获漯河市法律援助中心何永强律师支持，与银鸽投资展开了旷日持久的诉讼战。
5名代理人中，值得一表的是何素叶。她本人并非银鸽员工，但其爱人邵贵德是银鸽老职工，1995年因患腰椎间盘突出症而缺勤77天，被厂方辞退。邵贵德回家生闷气，何素叶得知情由后，决定替夫出头，讨个说法。
跟电影里的秋菊一样，何素叶有着率真质朴的个性和不达目的誓不罢休的韧性。
“我爱人以为这事儿厂里说了就算。但我觉得不合理，就找了本《劳动法》来看，一看上面规定得很清楚，就有了勇气跟厂里打官司。工人们都说算了吧，你打不赢——等着看我的笑话。
“我先到劳动局申请仲裁。我讲的那些法律依据，劳动局不听，还是维持厂里决定。我去区法院起诉，法院也判我输。我又上诉到中院，最终还是赢了。我让爱人回厂里上班，谁知厂里又给他弄了个‘开除’！当时我在长沙出差，我爱人打电话说：又把我开除了。我说不怕，回去我再给你告他！回来后我又去劳动局，这回局长一见我都怕了，说咱让厂里赔几万块钱，老邵不再算厂里工人，行不行？大家各退一步。我说不行，坚决争这一口气！是赢是输你只管判！结果仲裁结果出来，俺又赢了。”
赢了劳动争议官司，何素叶又去讨要老邵被公司强行收回的1.3万股内部职工股。
“我找着总经理颜秀英，颜秀英说股票分完了，给不了你了。我说你给我说个理由。她说没有理由，你想去哪告去哪告。我说那好，咱们法庭见！”
1999年8月，何素叶等4人去源汇区法院起诉，法院一看是股票纠纷案，不算什么大事，当场就立了案，一个月后开庭审理。审着审着，庭长觉得不对劲儿——牵连的头面人物太多了，于是庭长赶忙搬出管辖范围，动员何素叶等人撤诉：“你们这算大案要案，应该直接去中院起诉。”
何素叶等来到中院。这时原告已由4人增加到了14人。
“我们问立案标准，中院说民庭的诉讼标的30万元以上，经济庭50万元以上。俺一算自己的赔偿请求，能达到这标准，就把材料递到立案庭。上午他说可以立案，下午就变卦了，说你这案子不够标准。他说你达到标的也不行，还得是‘有重大影响的案件’。”
无奈之下，何素叶等人直接找到省高院，倾诉一番后，拿到了高院某法官写的条子，“再回到区法院，案算是立上了——2000年1月21日立案，4月份开庭，一直拖到9月，判决才下来。它不按国家规定执行，却要按厂里文件执行，愣给俺判了个败诉！”
何素叶说，打官司的那些日子里，他们在家属院整天抬不起头。有股票的本厂职工，内部职工股上市后，10送10，10配3，手里的股票越来越多，且每股股价高达十几元，抛了就能换回二三十万元现金，这情景让何素叶等人看着憋气。
更令人气愤的是，公司领导向职工宣传：“厂里已把收回的股票分配给职工了。要是他们官司打赢了，就得把你们的退出来，匀给他们。”工会主席在会上喊口号：“坚决跟他们打到底！”庭审时，公司派了很多职工去旁听助威。有些不明真相的职工讥讽原告：“你们还要股票哩？我们早就吃过了，都不知道屙到哪儿了！”
然而，一个偶然机会，何素叶等人看到了银鸽报给证监会的内部职工股名单，上面竟多出了200多名非本厂职工的名字，仅能识别出身份的就有40多人：这些人中既有公司领导的家属，也有漯河党、政、人大官员，还有当地司法部门高官，何素叶等这才知道自己的股票被收回后，并非重新分配给了职工，而是被领导贪占及拿去行贿了。
他们也明白这场官司为何打不赢了。
今年2月8日，是第二批17名职工状告银鸽股票侵权案二审开庭的日子。一大早，记者赶往漯河市中院旁听，不料却被告知当日的庭审取消，原因竟然是“被告律师回家过年了”！
“他们就是想拖，能拖一天是一天。”何素叶对记者说。
当权力、人情等干预法律时，法律不但不能成为迅速解决纠纷的途径，就连庭审本身也会成为毫无效率、公正可言的能拖就拖，能偏就偏，能马虎就马虎的了。
从去年“8·13”至今，“银鹰”储户们每周一都要集体去市政府上访、请愿。政府部门在加紧处理典当行“非法金融业务活动”的同时，还不得不拿出相当一部分精力，来应对储户提出的种种要求。为了保证政府部门正常办公，并预防储户中可能出现的过激行为，又不得不调派大量警力来维持秩序，而警察的出现更易引起储户的情绪对立。
其实，站在政府部门立场考虑，通过法庭审理而不是接待上访、请愿来与群众对话，也未尝不是提高解决问题的效率、并预防矛盾激化的最佳途径。因为群众频繁的上访、请愿不仅干扰了政府部门的正常运作，而且还常常使政府部门陷于被动局面，并很容易形成（本来没必要的）政府部门与群众的对立，损害政府部门在群众中的威信，并使矛盾有了进一步激化的可能。
银鹰典当行被查封半年多来，5000多名储户尽管频频去政府部门上访，但却没有一人去法院起诉的，记者就此询问一些储户，他们的回答可分为三类，第一类是“根本就没想过去法院起诉”；第二类是虽然想过，但担心“这官司在漯河打不赢”；第三类人认为此案政府尚在处理中，现在起诉还不是时候。
那为什么不等政府公布处理方案后，如不满意再去起诉，而要现在就频繁地去“闹”政府呢？储户回答：担心政府处理决定一旦形成，便再也难以更改了。
外来投资者的困境
华强公司的遭遇，也许能从另外一个角度说明上访与遵守法律所带来的不同后果。这家塑胶制品公司的总部在广州，1998年5月决定来漯河设厂。来此设厂的一个重要原因，是看中了漯河市火电厂——1家仅有两台1.4千瓦发电机组的小火电厂。因为用电是塑胶行业的主要成本，1998年9月，华强公司与漯河市政府达成协议，政府将漯河热电厂委托华强公司管理，华强公司于2001年底完成政府规定的产值、纳税、用工、用电等项指标；当华强公司缴纳给当地政府的税金留成总额达到1.5亿元时，政府将电厂所有权无偿交与华强公司，但华强公司应承担火电厂债务，缴纳职工社会保险费等。
1998年11月，华强公司投资1.2亿元的一期工程顺利建成开工，至2001年超额完成了协议规定的各项指标，据漯河市统计局公布的资料，华强公司2001年上半年的销售、利税收入均为全市第3名，仅次于双汇集团和漯河卷烟厂。
不料，接管火电厂的计划却遇到了阻力。协议规定华强公司应于2001年6月份进入电厂，年底全面接管。但火电厂领导组织职工拒绝接管，屡屡去市政府集体请愿、抗议，并向有关上级发出一封措辞激烈的公开信，指责漯河市政府借企业转制名义，欲将其白白送与一家私营企业，从而造成近亿元的国有资产流失。
压力之下，政府的态度也开始变得首鼠两端。
政府不履行协议，苦了来此投资的华强公司。如果接管火电厂，用电只付成本价0.23元/度，现在却不得不买0.39元/度的高价电，仅这一项成本，每年就要多支出2000万元左右。“如果我们是合资企业，早就撤走了！但我们是独资，钱都投到这儿了，真惨哪！”华强公司经理助理刘建华对记者感叹。
华强虽是私营企业，但管理很规范。刘建华说从建厂至今，他们的接待费基本为零，并且“一分钱的税也没漏过”。政府违约，华强上万名职工也曾集合起来，要上街游行、去市政府请愿，华强领导说咱们按照法律规定，先向市公安局申请。结果可想而知：3次申请， 3次被驳回。
签好的协议到底能不能履行？市政府一直没个干脆话，华强公司原计划去年9月份开工的二期工程也泡汤了。“如果我们要告市政府，稳胜。”刘建华说。但他也承认，不到万不得已时，不会走上与市政府对簿公堂的路。“毕竟我们还要在漯河市干下去。”
 股票短信一问一答，助您运筹帷幄决胜千里！
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