邓大才(湖南常德)

　　据有关部门统计，全国乡镇债务高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。为解决这一问题，各地乡镇纷纷出台措施消赤减债，如节支还债、拍卖资产资源还债、压息换据还债、清欠还债，等等。但是从实践来看，消赤减债的效果并不理想，老债务减下去，但是新债又涨起来了，而且新债务增长的幅度还要大于老债务减少的速度，可以说是屡减屡增。为什么会出现这种局面呢？关键问题就是这些减债方式只是治标，没有涉及到债务增加的根源。

　　债务增加的八个原因

　　一、体制没有变，上级要收的仍然在收体制上的因素主要有两个方面。一是“贴税”现象依然存在。所谓“贴税”就是乡镇实际收到的税与上级所定的税收任务的差距，乡镇必须用自己的钱来垫付。目前许多乡镇，特别是以农业为主的乡镇，如果据实征税，实际征收额与上级规定的任务，一般都有一个较大的缺口，而这个缺口对县级财政来说，是一个硬缺口，必须完成，否则乡镇就难以拿到工资，县级政权也难以运转。因此，在年底，乡镇往往要从各个方面借债完成财税上缴缺口。二是借钱代垫税费贴利息。县乡财政支出与收入是有一定的时滞的。而农民的收益集中在夏秋两季，交纳税费至少要等夏收之后。但是县乡政府的运转却不能停下来。这就客观上要求乡镇每个季度都要有税费上交。现在许多地方都是按季度进行税费兑现，也就是要求乡镇必须在农民收入较少的春季，也要缴纳税费。要按季或者按月完成税费任务，乡镇只好借债。虽然这部分债务，在夏季或者秋季将税费收上来后，可以偿还，但是债务的利息必须由乡镇贴上。这也是新债务增加的一个重要原因。

　　二、乡镇人员并没有减少，该发的钱还必须发虽然各个乡镇都在减债消赤，节支减债，但是在减债同时，并没有对乡镇的行政管理体制进行彻底改革。七站八所还是存在，乡镇干部和站所人员还在上岗，乡镇的行政管理经费仍然要支出，乡镇干部和站所人员的工资和福利还是要照样发。即使再节支，每个乡镇干部每年的工资和工作经费1.5万元是不会少的，如果按照每个乡镇平均100人计算(多点有200多人)，每年仅这笔费用就将近150万元。而许多乡镇每年的总收入还不到百万元。这些缺口即使不向外借钱，挂在账上，也要导致债务的增加(欠发干部职工的工资)。

　　三、提留尾欠还在不断增加在目前的经济环境下，农产品价格大幅下降，农民实际收入增幅极低，许多农民交不起提留，缴不起税。而上级又有税费任务，所以借债缴纳税费就不可避免。从湖南农村调整的情况来看，乡镇提留尾欠款一般在20%～30%。虽然对村里形成了尾欠，但是村里对乡里，乡里对县里是不能尾欠的，否则县乡两级就无法运转了。这部分尾欠要么由乡政府、要么由村里借债上缴。如洞庭湖区有一个乡镇，到1999年底，农村欠村集体的税费达1273万元，村集体欠镇政府税费498万元，乡村两级只好用借款来垫缴农民应缴部分，从而导致乡村都在债务的泥潭越陷越深，到目前乡村债务已经达到了7000多万元，全镇人平2万多元。特别是经过近几年的大力清收，有能力交纳的农户税费尾欠都已经收上来了，剩下的一些都是呆账或者无力缴纳的农户。其中多是由于土地承包者人死账亡、举家搬迁、弱智病残、天灾人祸和提留“钉子户”等因素造成。

　　四、弃田抛荒形成的税费悬空依然延续洞庭湖一带是传统的商品粮基地，但是近几年来，不愿种田的人越来越多，抛荒的土地一年比一年多。以岳阳市为例，有关部门选择了全市16个乡镇作调查，统计结果为：1998年春耕中共抛荒田地1.77万亩，1999年抛荒2.5万亩，比上年增长70.3%，2000年抛荒4.3万亩，占耕地总面积的7.67%，比上年增长72%。益阳市南县青树嘴镇新湖村1998年抛荒600亩，1999年近1000亩，2000年1830亩，超过了全村耕地面积的70%。按照中央规定，湖南省要求各地在1999年底之前务必完成第二轮土地延包工作，然而南县在2000年9月，全县《土地经营权证书》发放率只有50%，主要原因是农民不想要田，不想种田。抛荒田地的税费必然会流失，而这些税费都纳入了当年的财政预算。这些因田地抛荒而流失的税费，只好由乡村来借钱垫上。

　　五、征收实物的价差导致债务增加由于当前农民收入水平低，农民现金收入更低。农民的现金收入在必要的支出后，所剩无几。考虑到农民的现金收入不多，征收实物相对容易点，因此乡村在征收税费时，大多是以实物的形态征收的。为了提高农民以实物缴纳税费的积极性，乡村将征收价格定得高于市场价格，有的甚至高出许多。但是乡村在销售时，肯定难以按收购价格售出，这一进一出，乡村就要形成亏损。另外，收购实物在数量上也会形成一定的亏损。这些亏损都由乡镇来承担了，最终也转化成乡镇债务。

　　六、老债务利息的自然增长各地在减债消赤时，对违背中国人民银行所规定的过高利息进行了清理整顿。按人民银行规定，民间借贷的利息不能高于同期银行贷款的3倍。高于这个限额就是违规融资。虽然各地对这些高利息债务进行了清理，将利息降了下来，但是利率不可能降为零，即使利息与同期银行贷款一样，庞大的债务基数，其利息支出也相当大。就是将乡村集体收入全部用于减债，可能有些乡村连利息都难以支付。所以新老债务利息的自然增长也导致了债务的刚性和惯性增长。

　　七、代垫生产费贴息的存在目前农村都是先交钱，后用电、用水。由于过去农村一直是用后再交钱，况且在生产时农民并没有收入，所以要农民先交钱，再用水、用电比较困难。于是乡村只好先借债代垫水费、电费，在农民有了收入后，再与税费一起收上来。即使最后这些代垫的水费、电费能够全额收上来，但是乡村也必须承担一至两个季度的利息支出。这对乡村来说也是一笔不少的数目。

　　八、现行的干部制度导致减债难干部人事制度导致债务的增长主要体现在三个方面：一是乡镇干部也是按届来进行调整的，每一届乡村负责人，都存在一个“各人自扫门前雪”的思想，新一届的领导人根本不愿意替前任来还债，对上届所欠的债务或有意回避，或无精力处理。这就导致了债务难以从根本上减少。二是有些干部还存在攀比现象，只要不比上届欠债多，或者只要不比同类乡村多，就心安理得。在这种心理的影响下，势必会促使乡村干部借债运行。三是当前的干部管理和考核有一种债务内生增长机制,即地区政绩考核体制的错误导向：“贴税”受表扬。由于上级政府只管税费能够收上来，不管采取什么方式。收上来了就是成绩。有的地方还要求乡村干部自己选择“要么完成财税任务，要么摘掉乌纱帽”。借债上缴有好处，从实际出发则要挨批评，甚至还要被撤职。在这种导向下，乡村干部当然选择借债上缴、借债保乡镇政权的运转。

　　综合性改革刻不容缓

　　从上面的分析可以看出，乡村债务问题不仅仅是乡村自己就能够解决的问题。虽然乡村减债的努力，部分遏制住了债务快速增长的势头，但是并没有从根本上解决乡村债务产生的根源。要真正解决这一问题，必须对整个农村的行政管理体制、经济体制进行全面的综合性改革。

　　一是改革县乡行政管理体制，撤乡并村，推进乡村自治。要按照“实县虚乡”的设计原则，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事(如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持)由县财政统一纳入预算。同时坚决实行乡村自治。二是在撤乡的同时，也要有组织、有步骤地并村。因为乡镇政府撤销以后，村自治组织的职能也就简化了，只是一种单纯的协调和集体土地的管理职能，可把一些相邻条件相当的小村适当合并，减少人员和工作经费。

　　三是大力精简县乡村机构和人员。将可以由县级部门直接管理的职能上收；将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。通过重新设计县乡行政体制和精简机构，就能减少县乡财政支出，从而减少县级政府向下强要税收以求平衡的压力。这就可以杜绝“买税”产生的经济根源。

　　四是乡镇不再承担任何税费的征缴任务，所有的税收严格按照据实征收原则直接由县职能部门收取。

　　五是改革农村公共品供给制度。大型的农村公共品的供给要由国家、地方政府负责。小型的公共品供给由乡村全体农民表决决定。

　　六是乡村教育全部纳入财政预算，不能再由乡村负责。

　　此外，对目前乡村的债务，在改革时要一并考虑，分清责任，逐步消化。一方面，地方政府要主动继续用已经摸索出的经验进行还债，这个任务责无旁贷。另一方面，国家也要承担部分责任。主要是对由体制性原因造成的债务，要予以挂账，国家每年要拨出一定的专款予以解决。剩下的债务，特别是由地方或者乡村本身原因造成的债务要通过发展经济来还债，其偿债责任不仅仅县级政府要承担，还要上溯到市、省级政府。只有通过上述体制改革和各级政府、各个部门通力合作，才可以把乡村债务这个农村最大的“定时炸弹”安全排除。

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