在中国入世前后，一个高度共识在人们中间形成：入世首先是政府入世。现在，与其追究“政府应该干什么”这样应然的问题，不如观察一下正在涌动着的变革潮流。顺着这个或明或暗的潮流，一切实实在在的进步和不足将慢慢凸现出来，从而坚定我们“将改革进行到底”的决心。

　　机构改革——拒绝下一次轮回

　　在2000年年底短暂受阻之后，2001年2月19日，国家经贸委下属9个局的命运终于有了定论：

　　保留国家烟草专卖局，将国家煤炭生产局改造成国家安全生产局，其余7个局被撤销。至此，经过一轮“二次革命”，1998年开始的中央一级的机构改革任务宣告完成。中央各部委办直属局公务员从1997年底的不到3.4万人精简为不到1.7万人。国务院人员编制总数减少了47.5%。

　　这是一场为了斩断许多“看得见的手”的“拆庙”行动。世上没有免费的午餐。中央财政为此多支出了20%。

　　有破必有立。2001年有3个市场监管机构都升为正部级，它们是国家工商行政管理总局、新闻出版总署，以及由国家质量技术监督局和国家出入境检验检疫局合并而成的国家质量监督检验检疫总局。为适应入世之后的需要，外经贸部11月1日成立了世界贸易组织司，中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平贸易局也于同日起单独设置。国家经贸委12月15日成立了产业损害调查局。与信息产业部信息化推进司“两个牌子，一个班子”的国务院信息化办公室也正在准备组建成正部级部门。

　　与此同时，地方政府机构改革2001年推进到了市县乡。中央提出的要求是，省、直辖市的行政编制要减少50%，由1998年之前的18万人减少到9万人；对市县乡，党政群总体编制要精简20%。对市县乡的机构设置数目，省级政府都按分类设定了严格上限。

　　机构改革如何避免陷入前7次那样的轮回呢？国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，“关键是机构设置上的法定化。机构设置不能是政府自己说了算。1998年机构改革方案中也提出了法制化的目标，但这绝非一朝之功。”

　　各级政府的机构编制机关仍然面临着来自各方面“争编制”的压力。因为，“争”到编制，也就争到了人、财、物。迄今为止，海南省、广东省人大常委会已经出台了本省的行政机构设置和编制管理条例。而学者毛寿龙建议全国人大制定《地方政府组织法》进行规范。

　　综合执法的前哨——行政处罚权相对集中

　　一位中央领导人在四川考察的时候，曾经措辞严厉地说：把那些不懂业务但扰乱执法环境的执法人员坚决清下去，换上大学生！

　　中国政法大学诉讼法研究中心研究员马怀德教授说：“现在行政执法的情况总体上看很不好，总是给执法机关提供了太多的敲诈勒索的机会。”报章也提出了“警惕‘执法产业’”的呼声。

　　改革的方向是综合执法。马怀德教授说：“我个人非常赞成综合执法。因为很多问题的症结是多头执法、部门利益作祟。综合执法，可以节省行政执法成本，解决执法中的职权交叉、不作为、失职等，减轻老百姓负担。”

　　1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》已经为改革埋下了伏笔。此法第3章第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”改革的最终目标是综合执法，而迈向这个改革的第一步就是这个条款所暗示的行政处罚权相对集中。

　　北京市宣武区是第一个国务院批准进行试点的地方政府。此后，国务院陆陆续续批准了20个多个城市进行城市管理中的行政处罚权相对集中试点工作。这些试点基本上是城市监管大队模式。而深圳利用自己特区立法权的优越地位实行的罗湖区试点，则被认为是代表了改革的方向。

　　2000年7月，国务院法制办主持的深圳会议，肯定了这个方向，即试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构;第二，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员；集中行使行政处罚权的行政机关所需经费列入本机关的预算，由本级政府财政全额拨款。

　　9月21日,广东顺德市行政执法局的挂牌则标志着综合执法试点已经推进到县级市，执法范围扩大到农村。

　　行政处罚权的根本好处是审罚分离，遏止了以罚养人的趋势。试点亟需解决的问题是行政执法局和其它部门进一步理清业务上的关系。至于彻底改变“七顶大盖帽管着一顶破草帽”，还是一个需要长期奋斗的目标。

　　强国基石——健全的公务员制度

　　1993年8月14日国务院颁布《国家公务员暂行条例》第四章第十三条规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。”这一条规定意味着，只要是非领导职务的国家公务员出现空缺必须进行公开招考。为了约束地方各级政府，条例还规定“地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府人事部门负责组织”。

　　经过8年努力，国家公务员的进口基本上把住了。“卷子比条子好”的效应逐步放大。一年一度的中央国家机关公务员招考也成为几十万学子和社会人士一试身手的盛事。2001年，中央部委的公务员考试取消了基础知识的考试，更加侧重能力。而省级公务员招考也大都实行了硕士学历以上直接进入面试的政策。原来那种“硕士生考不过本科生，博士生考不过硕士生”的尴尬局面为之缓解。但这个条例的最大缺陷是，公务员制度的职位分类方法，实际上是沿用了现有的干部管理框架，即领导干部主要由各级党组织和组织部管理，非领导人员由各级政府的人事部门管理。由于这个立法上的妥协，领导干部的选拔也逐渐暴露许多弊病。“德才兼备”这个标准，如果没有健全的竞争制度做保障，只能是一句空话。

　　中组部1999年曾经有一个“关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知”，明确提出积极运用公开选拔的方式补充中央、国家机关的正副司局长和地方省(区、市)、地(市)和县(市)党委、政府工作部门的副职领导干部空缺的方向。现在公开选拔领导职务基本上沿着两条路线突破，一条是内部竞争上岗，二是面向社会公开招考。内部竞争上岗2001年进行得如火如荼。浙江省宁波市15个职位空缺，有115人参与竞争。面向社会公开招考也不断爆出动人的场面。国家副主席、中共中央政治局常委胡锦涛特别批示，要加大党政机关面向社会公开选拔的工作力度。武汉市计划，到2005年，社会公开选拔产生的市管干部要达到同年新提拔党政领导干部人数的1/3以上。中组部26个干部人事制度改革试点城市之一的深圳最近面向社会或在市属系统内公开选拔26个副局级干部职位，海外人员、“三资”企业、民营企业的非国家公职人员均可参与竞争。海外有媒体甚至认为这标志着中国通过走精英政治的道路，来提升干部的管理能力。

　　另一个新时代旋律的声调正在上扬，即“考官比跑官强”。

　　据说，在正级领导干部的提升上，中央也有两条极有可能将来形成制度的想法：一是选拔领导干部的集体决策制度，解决书记一人说了算的问题。另外一个是建立巡视员制度，起用已经退下来的有责任心的老干部，对领导干部的选拔进行监督。

　　现在问题是，竞争因素的加强在一定程度上把原来部门自然选拔的次序打乱了。这直接对那些处于第二或第三梯队的一批干部形成了冲击。如何处理好这个问题，也是对新制度的严峻考验。

　　引咎辞职——责任政治露端倪

　　一切缘于国务院总理朱●基在2001年全国人代会记者招待会针对江西万载小学爆炸事件的表态：“我今天向全国人民承诺，一定从这件事情吸取足够的教训，完善和重申已经制定的法规，绝对不能允许学生和未成年的儿童进行有生命危险的劳动。如果因此导致生命的损失，一定将县长、乡长、镇长立即撤职，并依法追究他的刑事责任，对省长也应该给予行政处分。”此时，人们一定想起了当年山东烟台11·24海难之后，交通部长和省长受到行政处分的事情。

　　2001年4月28日，总理的承诺变成了现实，我国开始实施《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》。规定中，国家将“地方人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人”明确为安全管理的责任人。

　　地方政府的行动显然更早。年初，重庆市不足3个月时间全市发生3人以上死亡的安全事故22起，死亡失踪195人。重庆市市长在安全工作会议上严厉强调：重庆市将对发生安全事故的本地或本单位有关领导实行引咎辞职制。

　　这里的特色在于，一是原为领导干部的自觉行动，现在成了强制性措施，二是对领导干部引咎辞职确定了事故死亡标准。它的效果是显著的，重庆市渝北区交通局局长邓万学的一席话表露了干部的心态：“引咎辞职听起来不是个处分，实际上是免职，现在当干部的，神经都相当紧张了，绷得紧紧的，生怕出点什么事。”

　　事故的偶然性给这项制度的合理性蒙上了阴影。上海市沪东造船厂的特大安全事故的发生，也成了许多地方观望这项制度的严肃性的借口。

　　地方政府显然想更进一步，引咎辞职制与领导干部的政绩开始挂钩。深圳龙岗区、海南万宁、江苏涟水、江苏泗洪、吉林蛟河等地政府纷纷出台领导干部引咎辞职的标准，指标制定得甚至十分详细。

　　这里的悖论在于，领导干部可能想尽办法规避制度的约束。由此带来的问题需要对这个制度的利弊进行重新考量。在领导干部的眼睛基本还是“往上看”的环境里，这似乎是一个很难克服的困境。

　　官僚主义还在祸害中国

　　国家主席、中共中央总书记江泽民将官僚主义和形式主义并称为中国的两大祸害。对企业和公众来说，官僚主义带来的最大感受就是“办事难”。

　　这一点也可以从2001年已经渐成燎原之势的“政务超市”的受欢迎程度上略窥一二。南京市下关区2000年10月16日在全国首创“政务超市”，上海目前已经在80个社区全面推开“政务超市”，沈阳市和平区和福州市台江区的“政务超市”也分别于6月8日和7月2日相继开张。政府的政策规定、办事程序、优惠条件等，在这儿全部公之于众，使广大群众享受充分的“知情权”，彻底斩断政府工作人员刁难公众和权力寻租的黑手。

　　不过，真正提高政府办事效率的根本途径是完善的政府部门绩效考核机制。北京大学政府管理学院“影响政府绩效的因素课题组”在调查中发现，我们的官员现在还不是十分熟悉绩效考核，还是将它理解成以前的评优、评选先进个人等工作。这里最大区别就在于：政府绩效考核的测评对象不是来自于政府内部，而是来自于政府部门的具体服务对象，就像厂商工作的好坏的标准最终来自于顾客的评判一样。

　　不过，政府绩效考核目前还只能处在小范围的试点阶段。推行的阻力十分大。几年前，北京市海淀区北太平庄街道办事处曾经进行过改革，将原来那种内部上评下、下评上、同级评同级的做法改变为由服务对象来测评，得出的结果大相径庭，试点随之暂时熄火。

　　现在进展比较快的一块是，公共服务色彩比较浓的部门推行社会服务承诺制。这个在1994年全国性纠正行业不正之风运动中山东青岛、烟台等地出现的新鲜事物，2001年又得到了许多地方的青睐。北京、上海都有一些单位推行了社会服务承诺制。中央有10多个部委也准备推行承诺制。

　　不过，国家行政学院公共管理教研部学者顾平安在实地考察后发现，社会服务承诺制推行的力度与领导的重视程度有关。以前的试点，也出现了人亡政息的现象。他分析说：“领导推行这个东西的动力很足，但内部的工作人员并不热情。只要有机会，没有人愿意搞这个东西。官僚体制的惯性使得这个工作还没有上升为制度，还没有建立起一个自我运转的机制。”

　　理想官员的情怀

　　随着“红楼”的开放，腐败官员私生活曝光，让人们感到了“官场”的几分神秘和阴森。“管好8小时之外”顿时成为上下议论纷纷的话题。

　　一位地方党校教授对一些党员干部、特别是青年干部的价值观的蜕变十分忧虑。这些干部现在计较的是工作了四五年有没有被提升、一年能搞到多少钱。

　　中共中央总书记江泽民已经警告全党干部:“每一个领导干部都应好好想一想，参加革命是为什么？现在当干部应该做什么？将来身后应该留点什么？”这被称为“三个什么”。

　　2001年许多地方大员正式走马上任时候的公开表态显示了这方面的决心。辽宁省省长薄熙来说：“一要干活，二要干净！”

　　如何树立正确的权力观，2001年是党风廉政宣传教育的主题。“三个什么”的警钟还将长鸣！

　　政府数字打假风暴

　　2001年可以说是中国的信用年。相对于企业作假，另一个更要害的问题——政府作假也越来越引起公愤。国家统计局、监察部、司法部5月至8月在全国范围内联合开展了《统计法》和“两办通知”执法情况大检查，各省也展开相应的检查。种种令人瞠目结舌的现象浮出水面。12月结束的江苏省统计执法大检查就出了一个令人惊讶的结果：江苏省1/3的单位，为谋政绩，以数字作假！

　　2001年2月在湖北发生了这样一件怪事，随州市和仙桃、天门市联名要求省政府挤掉自己的财政收入“泡沫”。原来，为了升格为地级市，这3个城市上一年竟虚报财政收入5.76亿元，虚报数占当年三市财政收入总量之和的41%。遗憾的是，这种虚报竟然也能过关。随州市就是在这年7月被批准升格为地级市的。作假也让他们开始感觉到不堪重负。

　　在财政收入上作假的主要手法有：一、通过银行贷款来蒙混过关；二、对企业税收实行先征后返，即12月31日以前征上来(当然征的是过头税)，待明年1月1日后再返还企业；三、用预算外资金充当预算内收入。

　　由于“鞭打快牛”的驱动力还在，这种作假对地方经济和社会发展的危害就十分大。这导致了对当地税基的掠夺性征收。

　　更可怕的是，这样的作假行为给领导带来的顶多是一个行政处分。其实，在任何一个法治国家中，作假行为的处罚决不亚于刑事犯罪的处罚，尤其是涉及到国家的根本性事务(如纸币的真实性)的时候。

　　2001年的进步体现在对统计人员的保护上。北京市十一届人大常委会第三十次会议10月16日审议通过了《北京市统计管理条例修正案》，规定各级人民政府、各部门和各单位的领导人“自行修改统计资料、编造虚假数据或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据的，依法给予行政处分，市或区、县统计局予以通报批评”；“对拒绝、抵制篡改统计资料或者拒绝、抵制编造虚假数据行为的统计人员进行打击报复的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这点显然还没有达到有些媒体报道的标题“统计数字‘兑水’要坐牢”所表明的程度。

　　由仁政到善治

　　中国传统社会的学者企盼的是一个仁政的政府。在计划经济时代，人们被告知政府负有让人们进入美好未来的“大任”。即使在改革开放20多年之后的今天，这种观念的影响力还是深入人心。北京大学政府管理学院教授李强说:“现在，一个有趣的现象是，老百姓在抱怨政府管得太多的同时，又时刻期望好政府的出现。每当社会出现某种无序现象，人们便立即将目光投向政府，期望政府解决所有问题。另一方面，领导者们也希望整个社会的经济与文化发展能够沿着某种‘健康有序’的方向发展，希望政府不仅主导社会的经济发展，而且指导社会的文化与道德。也就是说，无论人民大众还是政府都在事实上希望一个全能的政府。”

　　这样一种大众与政府的“互动”带来的观念上的巨大惰性，显然不利于社会主义民主法治国家的建立。可以想像，民主法治国家所需要的重程序、有序的责任追究制度等等的每一点发育，都有可能被突如其来的“偶然事件”所扼杀。

　　研究表明，落后国家发展长期滞后的原因之一是政府的治理能力差。未来的国家竞争力的强弱很大程度上取决于政府的治理能力。一个追求仁政的政府将败给那些充分发挥社会自治和市场调节能力从而大大提高自身治理能力的政府。

　　仁政的政府只是一个被历史证明已经逝去的梦。一个善治的政府才是中国的福音。

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