中国人终于实实在在地开始对自己的法律制度开刀了。

　　有些人说，入世有什么了不起，不就是加入一个组织吗？但是在一个“搬张桌子都要流血”的国度里，突然打开国门，不仅自己要搬许多桌子，还要别人来搬，这就怎么高估它的意义都不为过了。从法律的角度来看，尤其是如此。许多人以前认为入世是贸易、经济方面的入世，与法律没太大关系，但我们的谈判代表谈入世谈了15年，后来终于发现他们谈的全是法律问题。可以说入世，“入”的就是法律之“世”，对中国法律的影响最大。

　　“官本位”和“人治”走不通了

　　中国目前这套法律制度主要是打倒“四人帮”以后建立起来的。由于长期以来缺乏法治观念，或者只是把法律当作治者的工具，在要求加速法制建设而又没有法治基础的情况下，我们更多的是抄袭了以法、德和日本为代表的大陆法系国家的法典，我们这套法律规则体系显得粗糙而实践性不强。而WTO的规则体系主要是建构在以美国、英国为代表的英美法系的法律理念的基础之上，强调法律的可预见性和可操作性，尤其强调正当程序和衡平法的观念。每一事必讲办事程序和程序是否公平正当。因此，中国入世以后，我们的整个规则体系遇到了真实的挑战。

　　中国在入世协议中已经承诺，要对国内法律进行系统性的修正，对于与WTO协定和议定书草案中的义务不相符合的行政法规与部门规章，中央政府将及时修改或者取消。这意味着，目前已经颁行的全国人大数百件法律、国务院和地方颁布颁行的数千件行政法规和地方法规、最高法院上千件司法解释和各级法院无数的内部司法解释，将依照WTO协定和中国对WTO的承诺中的标准，而予以废、改、修、变。

　　更深层的恐怕是对中国人法律理念的前所未有的冲击。由于WTO是建构在西方人的游戏规则基础之上，强调规则的作用，强调正当程序观念，强调妥协和谈判机制，强调法律的透明度和公开性。这一套西方人已经玩了2000多年了，而中国人骨子里和传统中的法律理念是讲究官本位和人治，遇事托关系，走路子，不好庭讼，喜欢暗箱操作。现在这套根深蒂固的中国人的游戏理念却不得不自认落后和过时，而要全面适应西方人玩得纯熟的WTO规则。摆在我们面前的艰巨任务是，要加快换脑并学习玩这种游戏的技巧。

　　政府行为要接受司法审查

　　可以预料，在未来几年，中国政府将面临执政理念和方式的巨大转型。第一，WTO强调政府权力法定主义。WTO规则的一个潜在含义是，政府所有的权力，都是法律赋予的，是公开的、透明的，而未经法律规定的、不公开、不透明的那些权力不属于政府。中国的入世直接打击了我们过去那种崇尚政府全能的思维，对现实中的政府权力至上主义和地方保护主义也是一种遏制。政府的权力必须是有限而中立的，但同时又是透明有效的。

　　第二，WTO规则要求政府所有的行为都可以接受审查，这种审查包括行政复审与司法审查。中国政府承诺，“中国各级政府将在全国范围内执行《WTO协定》、《入世议定书》、法律、法规、措施、法令、命令、指示、行政指导、临时措施。”“中国应为审查所有行政行为指定独立的法庭、地点和程序。这些行政行为涉及法律、法规、司法决议的执行及GATT 1994第10条第1款内容适用的行政管理，包括进出口许可证、非关税措施和关税配额管理方面的行政措施、合格评定程序及其它措施。这些成员要求中国确认，某些特定措施，如标准及化学产品注册方面的决定，应经过司法审查。同时指出，须经司法审查的行政行为还应包括《与贸易有关的知识产权协定》和《服务贸易总协定》中相关条款规定的必须经过司法审查的任何行为。”这意味着中国入世后，在法律适用和实施方面将采用统一、透明、公正、合理的方式，同时，不论是抽象的还是具体的行政行为都要经得起司法审查。

　　换句话说，中国入世以后，政府所有不透明、不公正的行政行为都有可能被起诉到法院，接受司法复审。不合理的、非正当的政府行政行为将被宣布为无效。如果司法审查做不到这一点，将会被诉求到WTO的专门仲裁机构或遭到他国的报复。

　　第三，WTO规则强调行政行为和司法审查都应遵循正当程序的观念，其含义是：所有的行政决定都必须采用书面形式，并出具理由；行政复审和司法审查过程中要讲究证据的理念，同时，也应给对方以反驳证据的机会；对于影响利害关系人权益的裁定，必须举行听证会；所有的法律都必须公开、透明，政府应设立咨询点，以方便人们查询相关信息，并对疑难问题限期答复。

　　所有这些，我们的现行政府都要适时因应，并以此为契机，对政府在现代市场中的角色重新定位，完成执政理念、风格与方式的转型。

　　司法体制有待大手术

　　中国政府承诺，“中国应为审查所有行政行为指定独立的法院、地点和程序”。“负责司法审查的法院将进行公平的判决，不受对案件具有行政权力的部门牵制，不从案件判决中牟取暴利”。“须经司法审查的行政行为影响个人和企业的，司法复审程序须包括给其免费上诉的机会。向行政机关提出第一次复审的，应有机会向司法机关提出第二次上诉，任何机关的裁定及其理由应以书面形式向上诉人沟通”。

　　对照上述承诺，我们发现，现行的司法体制和运行机制远不能适应我们的承诺和WTO规则的要求。

　　首先，我们的法院体系并不独立，我们有一套全国统一的司法体系，但是，各级法院却受地方保护主义的牵制，并不独立，地方法院的经费由地方政府拨付，地方法院院长及法官由同级地方党委的政法管理部门任命，因此，这套司法体系很容易陷入地方法律保护主义，不可能对政府的行政行为做出独立、公正的司法审查。

　　其次，我们这套旧的司法运行机制也不具有可诉性，“民告官”往往容易被司法机关以种种理由轻易地拒绝受理，没有适时、正当、合理的程序和“案例法”传统来保护个人和企业的诉权。

　　再次，入世以后，随着我们逐渐全面开放金融、保险、电信、商业、运输、旅游、法律与会计服务等市场，大量外资、产品、技术、人才的快速拥入，各种利益主体之间的冲突与纠纷将会加剧和激烈，国内新增案件和各类涉外案件将会大量产生。我们不仅遇到的是司法体制独立性的挑战，我们还面临着缺乏了解国际市场、掌握现代法律技术和审判技巧的高素质法官的挑战。

　　因此，为适应WTO的要求，应把司法体制的改革列为突破口，首先清理我们现有的所有司法解释，同时应开始对我们的司法体制进行大手术。这个手术的重点是建立一套司法审判的双层体制和机制，一层是国家司法系统，一层是地方司法系统。所有涉及到全国性意义的案件必须由国家层级的法院来受理，比如说涉及到国家税收的案件、统一市场管理的案件、全国商业贸易的案件、跨地区债权人的案件，这些都具有全国性意义，最高法院对此类案件享有绝对的管辖权，并通过一套国家层级的法院系统(可以设定为最高、上诉和巡回法院三个层级)来行使司法管辖权。而不具备国家性意义的案件，如地方治安案件，一般的民、刑事案件、一般的侵权案件和合同纠纷，以及家庭、青少年、交通案件则由地方层级的法院受理。

　　现在，最高法院正在研究涉外民商事案件集中管辖的审判制度，我个人认为这个思路和办法不可取。这实际上会导致中国当事人和外国当事人在司法适用上地位不平等的新问题的产生。既然入世以后外国人进入中国享受国民待遇，那就与我们老百姓在同一个法院打官司好了。这就是公平待遇，这就是正当程序，这就是统一的法治，这就是全球自由贸易和开放的市场经济。

　　(作者系中国政法大学教授)

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