刘永

　　通过倒卖建设用地指标，卫辉市找到一条生财之道。

　　刚刚过去的2012年，卫辉市城郊乡焦庄通过新农村社区建设，成功挤出84.75亩建设用地指标；然后以公开拍卖的方式，将此指标卖给急需用地指标的新乡市，获得1245万元的收益。

　　《中国经营报》记者从权威渠道获悉，2012年整个卫辉市补充耕地4477亩，按“占补平衡”的原则，卫辉市获得4477亩的建设用地指标，通过卖掉这些指标，该市获得1.84亿元收入。

　　卫辉市还在推进大约1.1万亩的土地整理项目，未来可以置换大约1.06万亩的建设用地指标，参照2012年的拍卖价格，卫辉市未来又可以增加大约6亿元的收入。

　　据记者了解，已步入工业化、城镇化发展快车道的河南，2011年的土地需求总量为60万亩，但国家只批了20万~25万亩的用地指标，这导致河南省各级政府都在为用地指标头疼，也造就了卫辉市的生财之道。

　　以新农村社区建设为载体的“迁村并居”是卫辉市焦庄新增耕地的主要手段，也是河南解决土地供需矛盾的主要途径。

　　河南正在全省范围内开展“迁村并居”，大约有2000个试点项目，河南省社科院院长喻新安在接受记者采访时估算，“全省大致可以腾出来500万亩左右的土地，可以填补今后10年至15年城镇化的用地需求。”

　　用地资源枯竭

　　卫辉市的用地指标都卖给了新乡市平原新区、工业园区等极度缺乏用地指标的单位。

　　卫辉市是河南省新乡市辖区内的县级市，对于平级单位新乡市平原新区来说，能从兄弟县市买到用地指标，无异于雪中送炭。据记者了解，平原新区是新乡市最近几年一直在着力打造的重点区域，新乡市希望通过平原新区实现与郑州市的衔接，建设一个省会城市的卫星城；但用地指标成为制约平原新区建设的核心问题——平原新区规划面积188平方公里，第一期30平方公里的用地指标现在还凑不够。

　　河南省急缺用地指标的不止新乡市一个地方，此前因为平坟事件成为公众关注焦点的周口市就是另外一个例子。

　　“用地指标周口还有一点，但不多。”周口市国土资源局一位不愿透露姓名的官员告诉记者，“就目前来说，稍加整理就能利用的土地资源基本上没有了。”

　　据记者了解，河南省国土厅每年年初都会根据各地市政府建设用地申报情况，按照每个批次不超过525亩分配用地指标；其中，河南省给予周口市的批复权限为五六千亩，但该市每年至少需要8千亩的用地指标。

　　周口市国土局规划处一名工作人员告诉记者，“每年到了9月份、10月份的时候，我们都要再给省里边打报告，再争取一部分建设用地指标。”

　　上述工作人员还透露，2006年的时候，周口市国土局曾针对全市闲置土地转为建设用地的潜力做过测算，当时周口市可待整理的闲置土地为4500公顷，整理之后增加耕地3670公顷；从长期规划来看，可待整理的闲置土地为8536公顷，还能增加耕地面积3545公顷；这两项相加，在2020年之前周口市通过整理闲置土地，可获得11万亩的建设用地资源，按照目前每年8000亩的用地需求，可以支持周口市14年的发展。

　　“通过复耕获取的建设用地资源毕竟有限，往后就需要靠迁村并居来获取新的用地资源。”周口市规划科一位工作人员表示。

　　省市县三级政府找地忙

　　在河南省内普遍存在地市级政府向县级政府摊派用地指标的现象。仍以周口市为例，据记者调查，早在6年之前，周口市的用地指标已经开始需要下辖区县的支持了。

　　“以前土地资源多的时候，县里还愿意提供。现在土地资源减少，面临枯竭的情况下，各县不愿意再给市里提供指标，因为县里也要发展。”一位知情人士透露，以前周口市都是通过市级国土资源局向县里摊派指标，现在这种方式“已经不管用了”。

　　据记者了解，针对用地指标这类原本属于国土系统业务交涉的问题，在周口市已经需要召开专门的专题会议来解决，周口市通常还会下发专门的文件，因此这个问题已经变成市级政府和县级政府之间的一种利益博弈。

　　上述知情人士透露，虽然市级政府向县级政府要土地指标，“就像老子跟儿子提要求，儿子没法不答应一样”，但“儿子”总归是不乐意的，“这时候市里就会出政策，市级单位每使用县级单位一亩地的指标，就要给县级2万元的费用。”

　　“给县里一部分补偿，才能在市县两级政府之间找到一个平衡点，才能让县里勉强拿出一些指标。”上述人士表示。

　　据记者了解，虽然市县两级政府已经有了一套流转、交易土地指标的既定方案，但也存在着讨债难的问题。周口市下辖三个区，分别是川汇区、开发区、新东区，周口市范围内的县级政府普遍抱怨，市级三个区只管用地、交钱不积极。

　　知情人士透露，周口市开发区已连续6年收到周口市国土资源局催缴土地使用费的通知书，其中一项金额超过1000万元的款项已经从2006年开始拖欠至今。

　　市级政府处于自身发展需求向辖区内县级政府索要土地指标，河南省也会为了省级重点项目向地市级索要土地指标。周口市国土资源局人士表示，单靠郑州市，河南解决省级重点项目的用地需要，省级国土部门就会召集多个地级市共同承担指标的摊派。

　　只不过在土地资源越来越少的情况下，省级部门协调的用地指标，必须经过市长签字，才会真正起效，有时候“国土资源厅跟市长协商，市长都不一定听他的。省里跟市里的情况一样，必须由省领导亲自协调才能实现。”知情人士告诉记者，在这种背景下，2012年新乡市用地指标拍卖，在河南省已被视为用地指标流转、交易的一种制度化尝试。

　　“人地挂钩”有望破局

　　“人地挂钩”被视为解决河南省用地指标紧缺的一项制度。

　　一个多月以前，国务院颁布《中原经济区规划》，赋予河南省诸多先行先试政策，其中一项“人地挂钩”的政策尤为引人关注。喻新安告诉记者，所谓“双挂钩”，是指农村转入城市，相应减少农村建设用地指标，增加城市的建设用地面积，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模挂钩，以及城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。

　　举例来说，一个周口市的农民到郑州市定居，那么这个农民在周口市的耕地面积就变成了郑州市的建设用地指标，在河南省用地指标“大盘子”不变的情况下，因为这个农民的城市化，周口市减少了用地指标，郑州市增加了用地指标，这样更有利于解决地区之间的用地矛盾。

　　“输出地的农业人口到底输入到哪儿了？动态数字怎么统计？都是现实问题。”喻新安认为，“人地挂钩”的复杂性首先体现在统计上，因为目前还没有针对农村人口流向何地、在哪里定居的统计。

　　目前，河南省国土资源厅下设的土地综合治理办公室正在进行“人地挂钩”前期调研和政策制定。记者获悉，河南省即将选择一些试点县市推行“人地挂钩”，等到运行成熟之后再向全省乃至全国推广。

　　《中原经济区规划》还明确提到，要将农村土地征收补偿制度“提高十倍补偿”。按照目前河南省每年25万亩建设用地量计算，每年大约需要向农民支付用地款750亿元，如果未来将用地款提高10倍，涉及的成本就会相当于2011年河南省GDP的四分之一，显然是政府不能承受的。

　　“国家层面目前仅仅是针对河南省有了这样一个提法，中原经济区其他省市还没有这样提。河南省正在拿方案，现在看起来还是存在很大的难度。”喻新安表示。