编者按

　　4月17日，本报在四版整版刊发了特别报道《没有土地的村庄》，详细报道了山东省青岛市黄岛区临港开发区胜利村自2011年9月起，在部分村民并不情愿的情况下，将全村1100亩农地全部流转给了该区一家房地产企业，流转期达30年，严重侵害了农民的权益。文章见报以后，在社会上引起了较大的反响。多位“三农”领域的专家学者也纷纷就文中所反映的一些突出问题和社会上存在的类似现象，发表了自己的意见。现特刊出三篇有代表性的专访，希望他们的分析与建议能给我们以思考和启示。

　　土地流转务必重视农民的诉求

　　——访中国社会科学院学部委员张晓山

　　本报记者 袁赛男

　　资本下乡是一个不可阻挡的趋势，这既可以成为投资者、农民和国家获得共赢的局面，也有可能走向农民被迫交出有限利益的境况。《没有土地的村庄》一文报道的就是第二种情况。中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山在接受记者采访时指出，农民与农村土地之间的关系是农村最重要的经济关系，也是最重要的政治关系。在资本下乡推进规模经营时，我们决不能忽视农民的存在以及他们的利益诉求。

　　土地流转不能违背农民意愿和凌驾法律之上

　　张晓山指出，承包土地流转首先必须遵循的一条基本原则就是自愿。地方政府在推进传统农业向现代农业转型时，其政策取向往往是引入业主进行规模化经营。因为需要连片的土地，一般会涉及到整个村，这样就可能出现违背部分农民意愿的土地承包经营权“被强制性”流转的现象。

　　那么，胜利村这种三番五次做工作让农民放弃土地经营权算不算违背农民意愿呢？张晓山分析说，在胜利村这个案例中，我们看到为了流转土地，由村干部挨家挨户收《土地使用证》和土地承包合同，看到群众不愿意时，临港开发区动员了辖区内“很有工作能力”的各村书记来胜利村给“钉子户”们做工作。在这整个过程中，似乎没有强制，但通过各种形式的柔性“做工作”。实际上是违背了农民自己的意愿。

　　张晓山指出，承包土地流转还有一条基本原则就是依法。《农村土地承包法》第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”根据上述法规，张晓山认为，这件案例中地方政府与村委会的做法显然与上述法律相违背。此外，在这个案例中，村委会与受让方签的是30年的租期，超过承包期14年。违反了国家有关“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”的基本法律原则和政策底线。

　　推进规模化经营不能无视农民的利益

　　关于农民的物质利益，一种标准的说法是，流转土地对流转农户是有好处的，因为公司连片开发后，原来承包地的农户可以得到两份收入，一份是租金收入，一份是被公司雇用的工资收入，这样他们的收入会增加。但是张晓山指出，这只是一种理想的状况，建立在土地被流转的劳动力能在农业内或农业外充分就业的基础上。但对相当一部分老弱或有家室之累的农民来说，这是很难做到的。

　　张晓山介绍说，他去年在基层调查，当地政府要搞农业园区，让农民成片大面积流转土地。补贴标准是700元/亩。以2010年小麦亩产1000斤为例，标准粉的出粉率约85%，如果劳动力自我雇佣，意味着农民支付大约260元左右的亩物质费用和农机服务等费用，就可以收获850斤面粉，还有麸子和其他副产品。但是按照当年标准粉约1.3元/斤的零售价格计算，购买850斤面粉，则需要支付约1100元，减去政府补贴的700元，农民还需另外支付400元，农民的生活水平实际上下降了。

　　张晓山强调说，人多地少是中国的基本国情，小规模农户在中国仍将长期大量存在。在推进规模经营时，决不能忽视他们的存在以及他们的利益诉求，尤其是农村中弱势群体的利益诉求。

　　农民的物质利益要靠民主权利来保障

　　2013年中央1号文件提出：“全面开展农村土地确权登记颁证工作。”也就是要进一步协调好农民与土地之间的关系。那么，明晰产权能否确保土地流转过程中农民的利益呢？

　　张晓山指出，推进农村土地产权制度改革，是发展现代农业、建设新农村的基础和前提。但经济基础和上层建设密不可分，相互影响。明晰产权不是万能药方，农民的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着物质利益的实现而越来越受到农民的重视。因此要在深化农村产权制度改革的基础上深化乡村治理结构的改革、改善农村社会管理、进一步发育农村基层民主。真正保障农民的合法权利，使农民真正享有村庄重大事务的知情权、参与权、决策权和监督权。这也是青岛胜利村的事件给我们的启示。

　　准确把握工商资本下乡的关键问题

　　——访农业部农村经济研究中心主任宋洪远

　　本报记者 施维

　　本报采访中所反映出的工商资本下乡强行承包农民土地的问题，当前在我国一些地区比较突出。如何看待工商资本下乡对于农业农村经济发展带来的利弊？农业部农村经济研究中心主任宋洪远在接受记者采访时提出，必须要从中央政策层面来审慎地理解和对待这一问题。今年的1号文件对此做了非常全面的阐述，在不同的地方强调了几个方面的问题，“总的原则是，如果是参与新农村建设，我们是鼓励的；如果是发展种养业，既要鼓励又要引导；对于工商资本长时间大面积租赁农民土地，则必须采取谨慎的态度，同时要探索建立严格的准入和监管制度”。

　　鼓励社会资本投向新农村建设，但非种养业

　　首先，对于社会资本投向新农村建设，今年1号文件在第二部分的第三条，很明确提出“鼓励社会资本投向新农村建设”，具体而言就是“鼓励企业和社会组织采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游体育等各类事业”。宋洪远分析指出，这一要求强调了三个方面的内容：一、投资的主体是谁？二、采取什么方式？三、到农村去干什么事情？“最关键的就是第三点。按照1号文件的要求，我们鼓励的是从事公共服务、基础设施和社会事业，并没有提出种养业，没有农业，这一点很重要。”

　　另外，若要鼓励社会资本投向新农村建设，宋洪远指出，按照政策要求，应“按规定享受税收优惠、管护费用补助等政策”，并“落实公益性捐赠农村公益事业项目支出所得税前扣除政策”。

　　资本下乡应发展适合企业化经营的种养业

　　如果工商企业要到农村去发展种养业怎么办？这正是今年一号文件强调的第二点内容。宋洪远介绍说，1号文件在第三部分第四条讲了一句话，“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”这句话也有两个要点，首先，我们政策不仅要“鼓励”还要“引导”城市工商资本，不能只强调鼓励而忽视了引导；其次，城市工商资本下乡后要发展的是适合“企业化”经营的种养业，不适合“企业化”经营的我们并不鼓励。

　　宋洪远进一步解释说，所谓适合企业化经营的种养业是指产品产业链比较长，价值链比较宽，能够通过产业化经营延长产业链、扩充价值链，实现企业增产、增值、增效的产业。比如，同样是粮食，但是小麦、水稻的企业化经营少，而大豆、玉米的企业化经营比较多、产业化程度高。“小麦，脱了粒就是麦籽，制成面粉，加工成面食，这个产业就很难再延伸扩展了；而玉米，既是主粮还能做成饲料，它还可以提炼加工成糖，可以提炼纤维，可以用于能源开发，它的产业链就很长”。

　　企业直接包地应有严格的限制和监管

　　工商企业应采取何种方式发展种养业？这是第三个要点。宋洪远提出，可以采取多种不同的方式，如果是采取“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“公司+合作社+农户”发展产业化经营种养业，我们是鼓励和支持的。如果采取长时间大面积直接租种农户土地的方式，对此1号文件有针对性地提出“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度”。

　　宋洪远分析指出，建立准入制度，就意味着必须是符合一定条件的企业才可以租赁和经营农地。比方说，一个房地产企业，从来没有经营过农业，但是要到农村去包1000亩地种樱桃，那我们肯定要质询，你是否会种地？是否具有相关的技术和管理能力？你来种地，是否就比农户经营土地产出率要高？如果该企业不具备相关能力，那么这个地就不能由其来承包，这就是准入条件；同时，还要加强监管，防止有些企业擅自改变土地用途，比如，有些企业以农业种植为名承包土地，但是后来却改去“种房子”，对于这种现象必须加强监管、严厉禁止。

　　不能硬把农民从土地上赶出去

　　——访中国农业大学[微博]农民问题研究所所长朱启臻

　　本报记者 施维

　　对于本报采访中所反映出的问题，中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻指出，这其中存在四个明显违规之处：农地被改变用途、违背农民意愿强迫流转、流转期超过承包期、村委会加价转包。这些问题在当前一些工商资本下乡包地的经营行为中具有一定代表性，值得我们警惕。

　　政府逐利导致农民土地被“圈”

　　为什么一些地方政府、村委会屡屡违反国家相关规定，热衷于与开发商结合圈农民的土地？朱启臻认为，这首先是逐利的动机在作祟：一是急于要政绩，搞所谓大手笔、大动作，显示自己的工作魄力。二是少数干部利益熏心，支持开发商可以获得一己私利。比如在此事件中，村里将承包地从农民手里“收回”后，以每亩加价200元的价格“流转”给了房地产公司，这就是典型的利益驱动。

　　其次，法律的不完善也为少数人钻空子提供了空间。朱启臻说，党的十七届三中全会提出的农村土地承包关系要长久不变，但并没有落实到法律上。对于工商资本下乡租赁农地，虽然政策层面也有严格的要求，“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”，但“不提倡”并不表示“限制”，所以工商企业租赁和经营农地的行为也就畅通无阻。

　　土地流转必须尊重农民意愿

　　朱启臻指出，当前在基层地区有一个比较普遍的情况，就是很多地方官员都认为要发展现代农业，就必须要搞规模经营，要引进城市工商资本。这是对农业特点和农业发展规律认识不清，错误理解现代农业的内涵。

　　朱启臻说，我并不反对工商资本下乡经营农业，企业投资农业对提高农业的现代化程度具有重要意义，现代农业没有现代企业的参与是不可想象的。问题在于要明确工商资本在农业产业链中发挥作用的范围。并不是所有农业环节都适合工商资本企业经营。“如粮食、蔬菜生产等，它所适合的形式是家庭经营。”

　　朱启臻强调，当前在我国很多地区，土地对于农民有着重要的经济价值和社会保障作用，在大量农民依旧把土地视为重要的谋生手段之时，在很多进城务工农民还无法获得稳定的居所与社会保障之时，必须始终坚持稳定家庭联产承包制。必须要充分尊重农民意愿，企业不能硬把农民从土地上赶出去。

　　正视工商企业下乡包地的风险

　　朱启臻指出，从国家利益看，工商资本承包土地经营农业最大的危险是对粮食安全构成威胁。就目前的圈地现象分析，大多以改变土地使用性质为目的，先是从粮食作物转向所谓高附加值的经济作物，然后就是搞观光、旅游、度假等，最后把耕地变成远离农业的非农用地。胜利村的事情就很有代表性，开始说种植蓝莓，后来又改种樱桃，其实还准备“种”别的，从公司注册的经营范围是：谷物的种植，蔬菜、油料作物的种植，水果、坚果、饮料和香料作物的种植，旅游景点开发，房地产开发和经营，物业管理。我们就可以想象后面还有什么。

　　“即使工商企业租赁农地确实是从事农业生产，但是大面积、长时期的包地行为仍然会给农业发展、农村稳定带来影响。”朱启臻说，通常情况下企业租赁农户的土地合同期都比较长，合同期内，随着农地形状、家庭成员变动等情况，以及随着时间的推移，工商企业会成为事实上的农地主人。类似胜利村这种长达30年流转期，超出了承包期14年，就是典型的“以租代买”，农民事实上就有可能永久性失去承包地。

　　朱启臻呼吁，应对基层干部进行农业教育和相关法律的教育，严格规范工商资本进入农业的土地用途管制，正确把握工商资本进入农业的适合领域，这不仅对工商资本负责，也是对国家农业安全负责。