《财经国家周刊》特约撰稿 冯培丽

　　一个月内接连三项改革“发声”，隐约显示出高层对农村土地改革问题的气魄和决心

　　最近一个月，“久掘不进”的农村土地管理制度改革一连三度“搅动”舆论漩涡。改革方向与日程有了最新“定调”。

　　1月上旬，全国国土资源工作会议将农村土地管理制度改革作为深化改革的重要内容，并做出具体部署。

　　之后，作为深圳“土改”的新成果——“原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通”获国土部批准，且被市场“过分”解读，引发资本市场剧烈反应。

　　近日发布的中央“一号文件”对“把城乡发展一体化作为解决‘三农’问题的根本途径”做出全面部署。

　　上述三项改革“发声”，隐约显示高层对农村土地改革问题的气魄和决心。中央“一号文件”以创新农业经营体制为重点，对农地改革如何建立城乡要素平等交换机制作了“顶层设计”和具体部署，并对一些已经付诸实践但方向不明的政策探索给予“定调”。重点在改革农村集体产权制度方面，系统提出了农地改革的主体设计。

　　综观来看，其架构是：健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权；其基础是：建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度；其主体是：农村土地承包经营权登记制度、征地制度、宅基地制度、集体经营性建设用地流转制度、农村集体资源资产管理制度、农村集体土地股份合作制。

　　“一号文件”对一些基层试验出现的改革走向作了明确定调。具体在“稳定农村土地承包关系”方面，明确“尊重农民意愿”的原则，规定“土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力”。部署农村土地作为“资源”、“资产”、“资本”三位一体的管理制度建设，明确“鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革”的下一步走向。

　　此外，有三个政策方向需要谨慎认清。一是对具有争议性的工商资本进入农村的问题，“一号文件”明确指出，“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度”，旨在防止工商资本对农村资源资产的垄断。

　　二是对于社会广泛关注的集体土地流转问题，遵循了“集体经营性建设用地”可以流转、必须严格规范的主张。

　　专家认为，这意味着新一轮《土地管理法》修订中，有可能修改“关于集体土地用于非农业建设需要经政府审批”的规定。而实际上，深圳“土改”、北京和上海等地的农地改革试点，都透露了同样的方向——在未来征地范围逐步缩小到公益用途的背景下，集体经营性用地入市将开辟一条产业用地的新模式。

　　三是明确规定“农村集体非经营性建设用地不得进入市场”，农村集体非经营性建设用地主要是农村宅基地、乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地等非公益项目用地。有专家认为，此举旨在对一段时间以来一些基层过于宽泛的“改革创新”予以矫正。据了解，此前，国土部有关司局曾研究“建立新的补偿安置模式，推行按照用益物权确定补偿标准、按照发展权不减少来确定‘留地、留业’标准”等问题。

　　此外，诸多“关键领域重点环节改革”在国土部系统各单位重点工作汇报会上出现“耦合”。

　　一方面，很多工作已“先行一步”，如2012年《关于加强农村土地整治权属管理的通知》已发布，农村土地股份制改革研究已完成，《确定土地所有权和使用权规定（论证稿）》已形成，完善土地权利制度和促进土地统一登记试点工作已部署。

　　另一方面，诸多分项改革已列为国土部诸多司局的年度重点工作，形成“分工合作、协调推进”态势。

　　据记者了解，目前，《土地管理法》修订草案和《农村集体所有土地征收补偿安置条例》均已起草完毕。与此同时，《集体建设用地流转条例》也已开始起草。此外，国土部2013年还将重点推进农村集体土地财产权实现方式、土地审批制度改革立法，重点研究宅基地和集体建设用地使用政策，符合集体土地的增值税、契税等政策，农村宅基地节约集约利用制度，以及完成地方各级土地整治规划编制等工作。