学者建言新型城镇化中的土地问题

　　■本报记者 宋晓亮

　　新型城镇化离不开土地和农民问题，怎样合理进行土地转让避免“土地财政”的老路，同时保护好环境与身份转变中农民的利益，成为时下热议的话题。专家在采访中告诉中国经济时报记者，土地转让应纳入规范的财税体制框架内，而农民需要在土地流转中多些知情权和选择权，国家在土地为主的资源保护中应发挥引导作用。

　　土地流转需纳入规范机制

　　2012年，土地市场总体冷清。据伟业我爱我家统计，2012年1至11月一线城市土地出让金为1661亿元，比去年同期下降41.5%。业内人士表示，一方面土地出让金骤减，使地方财政压力陡增，加大地方政府明年推地动力；另一方面，在大力发展城镇化背景下，土地改革不可避免，因此，2013年推进城镇化应警惕地方政府巧立名目卖地。

　　“土地问题是城镇化顶层设计中该囊括的问题。土地出让现象本身没有对错，关键在于怎样卖地，怎么收卖地的钱？要将大量存在的不规范土地交易，纳入国家制度化、规范化的财政税收体系内，保证较为公平合理的二次分配。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇向本报记者表示。

　　有机构测算，随着城镇化的加速，未来十年，中国至少有120亿平方米的住房需求，相当于2011年全国商品住宅销售面积的12倍以上。

　　面对庞大的潜在土地转让额和房地产市场，刘勇表示，国有土地流转应以税收为杠杆，作为分配手段进行调节，房地产税是适应这种趋势的路径，将土地出让金转化为税。国家应将增量和存量结合起来考察，存量按市场价值的1%—2%收房地产税，新增土地可根据竞拍行情按比例小额度按年征税，改变现在一次性长期出让土地使用价值的现状，也能增强竞标的竞争性。

　　在过去的2012年，在严厉的调控政策之下，楼市一开始坠入寒冬，而后又逐渐转暖，到了年末，再现翘尾行情。这种逐步上升的市场曲线在武汉体现得淋漓尽致，武汉楼市从去年3月开始就逐渐回暖，持续至7月，7月销量创26个月新高，到了10月，前10个月成交量已超过2011年全年。去年全年总成交超过13万套，创历史最高纪录。业内人士大都认为，充满争议的房产税最终能否落地，将对房地产行业产生重要影响。

　　刘勇认为，存量土地纳入常态税收体系存在难度，过去拍卖一次性出让了70年使用权，如果再开征房地产税于理不通。对已经转让的土地，或可等待其使用权期满后再开征房地产税。不过，为了增强直接税的调节作用，降低间接税比重，房产税试点推行或能起到倒逼的作用。对于仍存在的一次性土地出让金，应按年度对地方财政分期拨款，防止地方以长期土地使用权出让的资金换取粗放式的短期效益。

　　农民应在土地转让中获得保障

　　无论怎样构建土地转让制度，城镇化过程中农民脱离土地后怎样保障生活是个绕不开的问题。近日，北京市农工委传出消息，2013年北京将深入推进城乡发展一体化，加大农转非力度，推进农民市民化，鼓励就地城镇化。

　　“这个过程应重视农民以土地换保障的权利。日本过去在城镇化过程中就做得比较好，地价上涨与出让的好处农民可以直接分享。而中国农民的土地非法交易很多，农民利益难以保障。土地是城镇化的重要资源，但也具有农民资产的性质，土地所有权归集体，而农民也是集体的成员。”复旦大学经济学院教授焦必方告诉本报记者。

　　有分析指出，城镇化最重要的载体是土地，过去三十年的城市化路径，是建立在低成本的土地基础上的粗放扩张。这种低成本的粗放扩张，是以损害农民权益为代价的。农民付出了土地，却没有享受到土地增值的利益，征地冲突不断，也埋下了社会不稳定的隐患。实际上可出让的土地是有限的，一个城市的扩张也有边界，要改变这种现状，就必须以保护农民的土地权益为切入点。

　　忽视农民在分配上的权益，将在城镇化推进中助长非和谐因素。据统计，60%左右的农村上访者是因为土地纠纷问题。焦必方表示，“应重视农民的知情权、选择权，让其了解土地转让的缘起，并有一定的选择权。最好制定不止一套方案，由农民协商集体进行选择。村民在其中也需提高责任承担意识，要为自己的选择承担相应责任。目前对选出来的村干部缺乏任内制衡机制，可以参考国外建立同级别代表会议进行监督。不过，一些地区由于青壮年外出务工者较多，监督机制缺乏构建条件。正因为土地与自身利益关系不强，人们选择离开家乡，也不关心土地问题。”

　　有媒体曾于2012年秋披露了广东珠海农村地区的非法占地现象。该调查指出，近年来飞速攀升的城市房地产价格以及不断推进的城市化，在珠海城郊农村悄然催生了一个隐秘的“黑市”——土地地下交易市场。这个市场的卖家们通常是那些拥有多余宅基地的村民以及村集体，他们顶着法律的禁令，将集体用地非法推向市场，出售变现。

　　而本报记者在山东一些沿海地区调研发现非法占地现象也很突出，稍有政府公共基础建设或大项目投资的风吹草动，相关联地区的农民便纷纷占用耕地或其他优质土地资源构建投资少、质量差的非法建筑，以求拆迁时能获得高额回报。

　　“长期形成的追求短期效益与私利，不注重长远与公共利益的习惯，短期内难以改变。政府要发挥正面鼓励和引导作用，将珍惜土地与保护环境的理念在群众中树立起来，减少一些倾向短期效益的行为，利于实现与生态相融的环境友好型城镇化发展模式。”焦必方说。