新型城镇化需要新的制度平台

唐黎明

十八大以后，新型城镇化再度被上升到国家战略的高度，成为舆论关注和讨论的热点，甚至引发股价和房价的波动。

中央经济工作会议明确指出，要“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。可见，新型城镇化与以往城市化路径最不一样的，就是从城市规模的扩张，转向城市质量的提升。

过去三十年的城市化模式，主要依赖于“一个中心三个基本点”，即以政绩考核体制为中心，环绕着户籍制度、土地制度与行政化的城镇等级制度，它们共同构建了现有的城市格局和经济发展模式，也种下了城市问题的种种因果。

所谓城市化，无非就是农村人口进入城市的过程。在市场经济国家，在没有任何限制人口迁徙的政策环境里，农民进城，或者是城市间人口迁徙的选择，只是受市场因素的影响，政府无法干预他们的选择。在不同的环境条件下，人们可以选择大城市，也可以选择中小城市，生活成本、就业机会和居住环境是最重要的考虑因素。

然而，中国近代的城市化进程，从一开始就是伴随着对人口的限制。上世纪50年代末限制农村人口进入城市，目的是把农村人口强制束缚在土地上，低价提供农产品(5.70,-0.12,-2.06%)，用以维持城市居民的低工资，确保国家通过获取剩余价值来完成工业化积累。实际上，户籍制度不仅仅限制了城乡人口的流动，也通过集体经济组织按照户籍制度分配土地和福利，限制了农村村庄之间的人口流动。

户籍制度的约束，使得名义城市化率和实际城市化率之间有很大的差距。截止到2011年底，我国的名义城市化率达到51.3%，但实际城市化率只有35%左右。这16%的差距，是生活在城镇里的“半城市化人”没有城镇户口，没有享受到相应的公共服务和配套设施的差距。城市化，意味着人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念都将发生极其深刻的变化。而半城市化，是这部分人在生活和消费等方面都没有达到城市居民的水平，是一种典型的城市化质量不高的表现，也难以拉动消费和内需。

与户籍制度相呼应的是，土地制度也是决定现有城市格局的关键制度。

城市化最重要的载体是土地，过去三十年的城市化路径，是建立在低成本的土地(政府征收土地的成本是低廉的)基础上的粗放扩张。

2001年，我国开始实行土地收购储备制度。在这一制度下，地方政府通过土地收购储备机构成为了土地一级市场的垄断供应者。在土地收购储备制度之外，还辅之以“招拍挂”，以及 “价高者得”的参与规则，使政府成为土地市场的垄断供应者，保证了地方政府成为土地出让收益的最大受益者，也使得地方政府严重依赖于土地财政，除了卖地卖房别无发展路径。现行的土地制度，是城市规模不断摊大饼式的扩张，城市化质量却乏善可陈的主要原因。

这种低成本的粗放扩张，是以损害农民权益为代价的。农民付出了土地，却没有享受到土地增值的利益，征地冲突不断，也埋下了社会不稳定的导火索。实际上可出让的土地是有限的，一个城市的扩张也有边界，要改变这种现状，就必须以保护农民的土地权益为切入点，遏制城市的粗放扩张。

简单来说，土地制度改革的一个重要内容就是要提高农村土地价格，要让土地收益更多地进入农民自己的口袋。这样一方面可以提高城镇化推进的成本，逼迫各地放慢推进城镇化的速度，从而更加注重土地的集约使用，提高土地的使用效率。另外，农民通过土地制度改革拿到更多财产收益，既可以缩小日益严重的贫富差距，也可以推进其更好更快地融入城市，从而进一步提高中国城镇化的质量。

未来中国的城镇化进程，将处在“后土地经济”时代。各地方政府需要看到，土地不仅是商品，可以拿来买卖，土地以及以土地为基础的城市更是宝贵的资产，需要用心经营，使之增值。在经营土地方面，除了盖房子，地方政府需要在城市管理、公共服务、产业升级等诸多方面下工夫，推动资产价值提升，并从中开辟新的地方财源，形成良性循环。

除了土地制度和户籍制度外，行政等级化的城镇化体系，也在扩大城乡差距和城市与城市之间的差距方面推波助澜。城镇化与城市化虽然只有一字之差，但是却决定了资源和政策的不同投向。中国的城市是等级化的金字塔型结构，从行政级别而言，市可以管县，县可以管镇，镇可以管乡……上下级城市间存在着公共财政、公共资源管理和分配的关系，使得资源和资金可以更多地流向行政等级较高的城市。

城镇分级固然没错，全世界都有不同等级的城镇，但这是自然形成的结果，有着内在的经济逻辑和社会逻辑。中国等级化的城镇体系，是由行政等级造成的，是人为造成的格局。这种等级体系的实质是：资源随权力聚散，而不是由市场定价，这样的流动是以损害弱势地区的利益为基础的。

高等级的城市通过行政手段和等级优势获取更多的资源，日新月异地完善着自己城市的基础设施，改善着本地居民的公共福利。而级别较低的城市，赖以为生的资源可能被剥夺，本应大力改善的城市基础设施和公共福利，因地方财政薄弱也显得遥遥无期。京津和周边的城市差距，无疑是比较极端的例子。北京作为首都，依托行政权力，吸收着周边乃至全国的资源供给，留下的却是贫穷，甚至形成了著名的环京津贫困带。

行政等级化的城镇体系，与政绩考核体制纠结在一起，加剧了大城市与中小城镇间的不平衡。自上世纪90年代以来，市长、市委书记的晋升途径和城市的利益关系就变得紧密起来。一方面是政绩的利益，一个城市的发展好坏，可以作为政绩的最好体现；另一方面，高等级的行政官员一般都住在等级较高的城市里，城市的基础设施和居住环境的改善，直接和官员的个人居住环境发生了关系。这使得资源和公共服务更倾向于向高等级的城市集中。

决定中国城市格局的三个基本制度，基本上都是围绕着“唯GDP是从的政绩考核机制”打转。

1953年，联合国[微博]发布“国民经济核算体系及其附表”，GDP是核心指标，此后，GDP受到部分经济学家追捧。在中国，GDP成为官员考核的重要指标。GDP考核的致命缺陷在于：它仅仅是流量指标，无法反映经济发展与社会进步是否协调，贫富差距是否控制在合理范围内，环境是否可持续等。从拆迁矛盾到环境问题，从形象工程到群体事件，这些尖锐的社会问题，都可以从既有GDP考核体制中找到制度根源。“唯GDP是从”的政绩考核体制，鼓励官员只注重经济指标的片面增长，而忽视社会的均衡发展；只盯着数字的增长，而忽视民生的幸福；只看到表面的光鲜，而忽视发展带来的巨大社会成本。城市也成了彰显政绩的舞台，大广场、大马路、大景观无处不在，非大不足以说明当政者的丰功伟绩，然而这样的发展，必然是不可持续的。

新型城镇化，呼吁的是新的发展模式，展现的是新气象，不再是以往依靠基建投资驱动经济发展，不再是过去依靠大拆大建的表面城市化，更多的是制度层面的变革，尤其是政绩考核制度、户籍制度、土地制度和行政等级化的城镇制度的变革，否则，新瓶装旧酒，缺乏制度变革，何来新型一说？