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新型城镇化需新制度平台 须保护农民土地权益

2013年01月02日 13:59  中国经营报 微博

新型城镇化需要新的制度平台

唐黎明

十八大以后,新型城镇化再度被上升到国家战略的高度,成为舆论关注和讨论的热点,甚至引发股价和房价的波动。

中央经济工作会议明确指出,要“积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在,要围绕提高城镇化质量,因势利导、趋利避害,积极引导城镇化健康发展”。可见,新型城镇化与以往城市化路径最不一样的,就是从城市规模的扩张,转向城市质量的提升。

过去三十年的城市化模式,主要依赖于“一个中心三个基本点”,即以政绩考核体制为中心,环绕着户籍制度、土地制度与行政化的城镇等级制度,它们共同构建了现有的城市格局和经济发展模式,也种下了城市问题的种种因果。

所谓城市化,无非就是农村人口进入城市的过程。在市场经济国家,在没有任何限制人口迁徙的政策环境里,农民进城,或者是城市间人口迁徙的选择,只是受市场因素的影响,政府无法干预他们的选择。在不同的环境条件下,人们可以选择大城市,也可以选择中小城市,生活成本、就业机会和居住环境是最重要的考虑因素。

然而,中国近代的城市化进程,从一开始就是伴随着对人口的限制。上世纪50年代末限制农村人口进入城市,目的是把农村人口强制束缚在土地上,低价提供农产品(5.70,-0.12,-2.06%),用以维持城市居民的低工资,确保国家通过获取剩余价值来完成工业化积累。实际上,户籍制度不仅仅限制了城乡人口的流动,也通过集体经济组织按照户籍制度分配土地和福利,限制了农村村庄之间的人口流动。

户籍制度的约束,使得名义城市化率和实际城市化率之间有很大的差距。截止到2011年底,我国的名义城市化率达到51.3%,但实际城市化率只有35%左右。这16%的差距,是生活在城镇里的“半城市化人”没有城镇户口,没有享受到相应的公共服务和配套设施的差距。城市化,意味着人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念都将发生极其深刻的变化。而半城市化,是这部分人在生活和消费等方面都没有达到城市居民的水平,是一种典型的城市化质量不高的表现,也难以拉动消费和内需。

与户籍制度相呼应的是,土地制度也是决定现有城市格局的关键制度。

城市化最重要的载体是土地,过去三十年的城市化路径,是建立在低成本的土地(政府征收土地的成本是低廉的)基础上的粗放扩张。

2001年,我国开始实行土地收购储备制度。在这一制度下,地方政府通过土地收购储备机构成为了土地一级市场的垄断供应者。在土地收购储备制度之外,还辅之以“招拍挂”,以及 “价高者得”的参与规则,使政府成为土地市场的垄断供应者,保证了地方政府成为土地出让收益的最大受益者,也使得地方政府严重依赖于土地财政,除了卖地卖房别无发展路径。现行的土地制度,是城市规模不断摊大饼式的扩张,城市化质量却乏善可陈的主要原因。

这种低成本的粗放扩张,是以损害农民权益为代价的。农民付出了土地,却没有享受到土地增值的利益,征地冲突不断,也埋下了社会不稳定的导火索。实际上可出让的土地是有限的,一个城市的扩张也有边界,要改变这种现状,就必须以保护农民的土地权益为切入点,遏制城市的粗放扩张。

简单来说,土地制度改革的一个重要内容就是要提高农村土地价格,要让土地收益更多地进入农民自己的口袋。这样一方面可以提高城镇化推进的成本,逼迫各地放慢推进城镇化的速度,从而更加注重土地的集约使用,提高土地的使用效率。另外,农民通过土地制度改革拿到更多财产收益,既可以缩小日益严重的贫富差距,也可以推进其更好更快地融入城市,从而进一步提高中国城镇化的质量。

未来中国的城镇化进程,将处在“后土地经济”时代。各地方政府需要看到,土地不仅是商品,可以拿来买卖,土地以及以土地为基础的城市更是宝贵的资产,需要用心经营,使之增值。在经营土地方面,除了盖房子,地方政府需要在城市管理、公共服务、产业升级等诸多方面下工夫,推动资产价值提升,并从中开辟新的地方财源,形成良性循环。

除了土地制度和户籍制度外,行政等级化的城镇化体系,也在扩大城乡差距和城市与城市之间的差距方面推波助澜。城镇化与城市化虽然只有一字之差,但是却决定了资源和政策的不同投向。中国的城市是等级化的金字塔型结构,从行政级别而言,市可以管县,县可以管镇,镇可以管乡……上下级城市间存在着公共财政、公共资源管理和分配的关系,使得资源和资金可以更多地流向行政等级较高的城市。

城镇分级固然没错,全世界都有不同等级的城镇,但这是自然形成的结果,有着内在的经济逻辑和社会逻辑。中国等级化的城镇体系,是由行政等级造成的,是人为造成的格局。这种等级体系的实质是:资源随权力聚散,而不是由市场定价,这样的流动是以损害弱势地区的利益为基础的。

高等级的城市通过行政手段和等级优势获取更多的资源,日新月异地完善着自己城市的基础设施,改善着本地居民的公共福利。而级别较低的城市,赖以为生的资源可能被剥夺,本应大力改善的城市基础设施和公共福利,因地方财政薄弱也显得遥遥无期。京津和周边的城市差距,无疑是比较极端的例子。北京作为首都,依托行政权力,吸收着周边乃至全国的资源供给,留下的却是贫穷,甚至形成了著名的环京津贫困带。

行政等级化的城镇体系,与政绩考核体制纠结在一起,加剧了大城市与中小城镇间的不平衡。自上世纪90年代以来,市长、市委书记的晋升途径和城市的利益关系就变得紧密起来。一方面是政绩的利益,一个城市的发展好坏,可以作为政绩的最好体现;另一方面,高等级的行政官员一般都住在等级较高的城市里,城市的基础设施和居住环境的改善,直接和官员的个人居住环境发生了关系。这使得资源和公共服务更倾向于向高等级的城市集中。

决定中国城市格局的三个基本制度,基本上都是围绕着“唯GDP是从的政绩考核机制”打转。

1953年,联合国[微博]发布“国民经济核算体系及其附表”,GDP是核心指标,此后,GDP受到部分经济学家追捧。在中国,GDP成为官员考核的重要指标。GDP考核的致命缺陷在于:它仅仅是流量指标,无法反映经济发展与社会进步是否协调,贫富差距是否控制在合理范围内,环境是否可持续等。从拆迁矛盾到环境问题,从形象工程到群体事件,这些尖锐的社会问题,都可以从既有GDP考核体制中找到制度根源。“唯GDP是从”的政绩考核体制,鼓励官员只注重经济指标的片面增长,而忽视社会的均衡发展;只盯着数字的增长,而忽视民生的幸福;只看到表面的光鲜,而忽视发展带来的巨大社会成本。城市也成了彰显政绩的舞台,大广场、大马路、大景观无处不在,非大不足以说明当政者的丰功伟绩,然而这样的发展,必然是不可持续的。

新型城镇化,呼吁的是新的发展模式,展现的是新气象,不再是以往依靠基建投资驱动经济发展,不再是过去依靠大拆大建的表面城市化,更多的是制度层面的变革,尤其是政绩考核制度、户籍制度、土地制度和行政等级化的城镇制度的变革,否则,新瓶装旧酒,缺乏制度变革,何来新型一说?

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