充分发挥农业综合开发优势

　　促进农业农村经济平稳较快发展

　　----在财政政策应对金融危机国际研讨会上的演讲

　　国家农业综合开发办公室 王建国

　　（2009年11月13日）

　　过去的一年，世界经济经受了上世纪大萧条以来最为严峻的挑战。中央及时出台了应对国际金融危机冲击的一揽子计划和政策措施，带领全国人民坚定信心，迎难而上，牢牢把握经济工作的主动权，较快扭转了经济增速下滑态势，保增长、调结构、促改革、惠民生取得了明显成效。今年前三季度，中国经济增速逐季加快，需求结构明显改善，内需对经济增长的拉动作用显著增强，经济社会发展情况好于年初的预期，回升向好的趋势得到巩固。同时，我们也高兴地看到，中国农业生产再获丰收。在连续五年增产的高起点和国际金融危机冲击波的大背景下，在抗御了北方部分地区罕见的严重春旱和夏伏旱等自然灾害的情况下，中国粮食生产实现了近40年来首次连续六年增产。

　　一年来，粮食连续丰收、农业稳定发展、农民持续增收、城乡区域协调发展，为应对国际金融危机提供了广阔的回旋余地，成为支撑中国经济发展的强大内在动力。在今年5月召开的全国农业综合开发会议上，回良玉副总理明确提出：应对国际金融危机冲击，促进农业稳定发展农民持续增收，必须把农业综合开发作为重要工作抓手。中央财政专门从扩大政府公共投资的增发国债中安排18亿元，加大农业综合开发投资规模。回顾一年工作，农业综合开发为增加农业投资、保障农产品供给、扩大农民就业、促进农民增收、扩大农村内需发挥了不可忽视的重要作用，为共克时艰创造了有利条件。这进一步证明农业综合开发在促进经济增长方面具有一定的重要作用。

　　一、农业综合开发在刺激经济增长方面的作用

　　农业综合开发是突破传统农业建设模式、符合现代农业发展要求、具有中国特色的一种政府支持农业农村发展方式。主要的特点是：一是国家引导，多层次多元化筹集和增加投入。农业综合开发以中央财政投入为导向，引导和带动其他各类资金加大对农业的投入。按照中央与地方事权及支出责任的划分，坚持并不断完善中央财政和地方财政配套投入的政策，促进地方财政增加农业综合开发资金。同时，通过财政补助、贷款贴息等多种形式并举的投入方式，引导农民自筹、银行贷款及其他资金的投入。二是突出重点，提高农业的设施装备水平。在资金投向上，以改造中低产田、建设高标准农田，提高土地产出率为重点；在建设内容上，以加强农田水利建设为重点，特别是发展节水灌溉；在区域布局上，严格控制开发范围，以粮食主产省（区）及粮食生产大县（市）为重点。三是规模开发，促进农业的集约经营。优先选择水土资源丰富、开发潜力大，投资少、见效快、效益好、产出率和商品率高的地区，实行集中连片开发，同时重点扶持辐射带动作用强的产业化龙头企业、农民专业合作组织发展农业产业化经营，促进农业的规模化、集约化经营，标准化生产。四是注重科技，促进农业增长方式的转变。积极推广先进适用的农业科技成果，加强农民技术培训，提高农业发展的科技含量。五是强化基础，符合世贸组织规则。无论是对土地治理项目还是对产业化经营项目的扶持，都只对农田基础设施和农产品加工、流通设施建设进行支持，不对农产品及其制成品直接进行价格补贴，符合世贸组织《农业协议》中的“绿箱政策”。六是民办公助，对私人投资不会产生挤出效应。农业综合开发土地治理项目的投资主体为乡村集体经济组织、农民群众和种粮大户，产业化经营项目的投资主体是民营农业产业化龙头企业、农民专业合作社、专业协会，财政资金只进行适当的补助，因此政府通过农业综合开发渠道大幅度增加农业投资，不仅不会对私人投资产生挤出效应，而且能够成倍吸引工商资本、信贷资金、社会资金投入农业生产领域。

　　在过去一年多的时间里，农业综合开发作为财政部门妥善应对国际金融危机对农业农村发展不利影响的重要政策措施，充分发挥上述六个方面的体制机制优势，为促进经济增长做出了应有的贡献。

　　一是提高农业综合生产能力，保障粮食等主要农产品有效供给，为从容应对金融危机做出了贡献。粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。从国家利益全局看，粮食与能源一样，是当今世界重要的战略资源。目前国际粮食贸易量大体保持在4800亿斤，不到我国年度粮食总产量一半。我国进口1%的国内粮食需求量，就相当于国际粮食贸易量的2%，如果我国大量进口粮食，不仅会拉动国际粮价大幅上扬，而且会引发严重的国际政治冲突。明显的“大国效应”，决定了中国的粮食安全问题实质就是国家安全问题。

　　面对金融危机冲击，在经济发展面临困难的时候，农业在保障生活、稳定物价、安定民心中的效应明显增强。2008年中央财政投入农业综合开发土地治理项目的资金达96.02亿元，其中81.69亿元用于改造中低产田。在全国安排改造中低产田2518万亩，改造后的田地基本上都成为了旱涝保收、高产稳产、节水高效的标准农田，这些建设在2009年产生效益，每年可新增粮食生产能力50多亿斤，棉花、糖料、油料生产能力也得到较大提升。为保持粮、棉、油等大宗农产品的有效供给，防止物价剧烈波动，稳定和增强城乡居民战胜经济困难的信心提供了物质保障；为政府从容制定、实施并不断丰富完善应对国际金融危机的一揽子计划及相关政策措施，提供了政策操作空间。

　　2009年，中央财政继续加大农业综合开发投入力度，预计改造中低产田2500多万亩，新增粮食生产能力50多亿斤。这些效益将在明年逐步发挥出来，积蓄和培育农业综合生产能力，为危机之后加快经济发展奠定坚实基础。从一个十几亿人口大国的粮食安全就是对世界粮食安全的最大贡献看，中国粮食的连年丰收，有效地避免了“金融危机”和“全球性粮荒”对世界经济的双重打击。

　　二是发挥带动投资的乘数效应，通过扩大投资拉动了经济增长。投资、消费、出口是拉动中国经济增长的“三驾马车”。中国政府实施的一揽子计划，是以扩大内需为主、消费与投资拉动相结合的计划。积极财政政策从理论上讲就是扩张性的财政政策，就是要通过增加中央政府投资，引导地方政府增加投资，同时拉动社会投资。用于农业综合开发的中央财政资金具有较强乘数效应，可以成倍带动各方面的资金投入农业，这是其他投入难以比拟的。平均中央财政增加1元投入，能直接带动其他投资1.85元；安排1元中央财政贴息资金扶持农业产业化经营，能间接“撬动”银行贷款28.8元。发挥了显著的投资乘数效应。

　　三是启动大量基础设施建设，通过增加实物工程量扩大农业建设领域对建材等物资的需求。面对金融危机冲击、出口市场萎缩的严峻形势，机械、钢材、水泥、沥青等产业迫切需要扩大国内市场需求。2009年，通过实施农业综合开发政策，进一步加大农业基础设施投入力度，预计全年修建小型水库376座、拦河坝2589座，新打和修复配套机电井7.24万眼，衬砌渠道3.62万公里，喷滴灌节水改造工程127.7万亩，新建、续建中型灌区节水配套改造项目162个，修建田间机耕道路5万公里左右。最终要形成大约300亿元的实物工程设施，与农村沼气、饮水安全和农村公路、病险水库除险加固等工程建设一样，既能增加机械、钢材、水泥、沥青等的需求，拉动当前经济增长，又能改善农业生产条件，增强农业发展的后劲，不论对当前还是长远，都具有重要意义。加强以农田水利为重点的农业综合开发建设，是扩大内需的有效途径之一。

　　四是有效促进农民增加收入，通过提高农村居民消费能力促进了经济增长。国内市场广阔，农村消费潜力大，有较大回旋余地，是我们应对国际经济衰退冲击的有利条件，利用好这一条件，关键是要千方百计增加城乡居民收入，增加即期消费。农业综合开发通过支持农业产业化经营，建设优质高效农业种植基地，扶持农产品加工及农业生产服务项目，显著增加了项目区农民收入。从全国平均看，近年来，每年直接带动受益农民约2200万人，这些农民的年人均纯收入比项目实施前增加500元左右，同时，经农业综合开发每年新建中低产田改造项目亩均增产粮食200-300斤，亩均增加收入约250元，约3000万农民从中受益。项目区农民收入增加，农村居民消费能力增强，为实施家电、农机、汽车、摩托车下乡财政补贴等刺激农村消费的政策措施，创造了有利条件。

　　五是吸纳返乡农民工，通过增加农业领域就业稳定和改善了农村民生。经济下滑，城市就业机会减少，首当其冲的是农民工。农林牧渔各业是吸纳农民就业的重要产业，农村民生工程和基础设施建设是安置农民工的重要领域。通过实施农业综合开发，在加强农田基础设施建设的过程中，除正常的投工投劳外，还需要一批工程建筑安装技工，可以通过以工代赈安置部分返乡农民工。同时，农业综合开发通过大力发展农业产业化经营，能够吸纳一定数量的返乡农民工从事农产品加工、储运和销售，发展特色农业、生态农业，拓展农村二三产业的就业增收空间，帮助农民挖掘农业内部的增收潜力，有效改善农村民生状况。

　　六是与农业补贴政策互为补充，通过丰富积极财政政策完善政府支持保护农业制度。实施积极财政政策，要进一步调整优化财政支出结构，加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障、保障性安居工程建设等民生领域的投入。近几年，中央财政通过完善粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补政策，有效调动了广大农民发展农业生产的积极性。农业综合开发通过加强农业基础建设，实施农业产业化经营项目，改善了农业生产条件，促进了农业结构调整和优化，提高了农业综合效益。补贴政策主要是引导和支持农民发展农业生产，农业综合开发主要是提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业整体素质、效益和竞争力。农业综合开发与补贴政策，都是公共财政政策在“三农”工作中的重要体现，两者相辅相成、相互促进，在政策效应上具有互补性。在当前形势下加强农业综合开发，是综合运用投资、补贴、贴息等积极财政政策组合工具，完善政府支持和保护农业制度的有效途径。

　　二、农业综合开发进一步促进农村经济社会又好又快发展政策措施

　　2010年农业综合开发工作的基本思路是：以科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十七届三中、四中全会、中央农村工作会议和全国财政工作会议精神，紧紧围绕支持现代农业发展，提高农业综合生产能力，较大幅度增加农业综合开发投入；以粮食主产区为重点，加快中低产田改造和高标准农田示范工程，加强农业基础设施建设；完善农业产业化项目扶持方式，积极支持农业产业化发展，促进农业生产方式转变；加强资金和项目监督与管理，提高科学化精细化管理水平，确保资金安全运行和有效使用，为提高农业综合生产能力、确保粮食安全和主要农产品供给、增加农民收入、推进现代农业和社会主义新农村建设做出积极贡献。

　　按照上述思路，2010年农业综合开发工作的初步安排为：

　　（一）多渠道筹措资金，进一步加大农业综合开发投入力度

　　一是积极争取增加中央财政资金投入，在力争中央财政预算较大幅度增长的同时，积极与部内有关司及部外有关单位沟通，尽可能继续争取中央建设投资用于农业综合开发，进一步扩大中央财政资金投入规模。二是督促地方财政部门足额落实配套资金。继续坚持配套保障机制，同时加大监督检查力度，认真落实各项奖惩措施，督促各地在财政预算中足额落实地方财政配套资金，并鼓励和支持各地区积极争取耕地占用税新增收入等其他渠道相关资金，增加农业综合开发配套资金投入。三是进一步完善财政资金引导机制，吸引信贷及其他社会资金投入。通过财政补助、贷款贴息、以奖代补、先建后补等方式，鼓励、支持和引导龙头企业、种养专业大户、农业专业合作社等自觉投资改善基本生产条件，吸引更多社会资金投入农业综合开发。四是积极争取“利用世行银行贷款实施现代农业项目”、亚洲开发银行贷款建设农业综合开发项目，增加农业综合开发投入。

　　（二）全力落实“两个聚焦”，加强高标准农田建设

　　2009年5月，经国务院同意，在江西省南昌市召开了全国农业综合开发工作会议。这次会议以国家农业综合开发联席会议名义召开，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强审批了会议组织方案，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉全程出席会议并作重要讲话。回良玉副总理指出：做好新时期的农业综合开发工作，要坚持行之有效的做法和经验，不断完善政策举措，坚持有所为有所不为，集中投资办大事。要在全面完成农业综合开发各项任务的同时，注重发挥优势、突出重点，切实做到“两个聚焦”，一是资金安排要向高标准农田建设聚焦；二是项目布局要向粮食主产区聚焦。对于我国这样一个人多地少水缺和自然灾害频发的国家而言，必须把建设高标准农田作为农业发展的战略任务，摆在更加突出的位置。

　　2010年，我们继续深入贯彻落实“两个聚焦”的战略部署，支持《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》，坚持以粮食主产区为重点，在加强中低产田改造的同时，进一步扩大高标准农田建设示范工程项目的范围和建设任务，继续推进中型灌区节水配套改造项目建设，加强专题研究，完善政策制度，扎实开展土地治理与产业化经营两类项目有机结合、扶持农民专业合作组织和种粮大户实施土地治理项目、膜下滴灌节水技术推广等试点工作，大力推广节水旱作农业，注重生态项目建设，努力改善农业生产条件，提高农业特别是粮食综合生产能力，加强全国粮食核心产区建设，为保障国家粮食长治久安做出积极贡献。

　　（三）不断完善产业化经营项目扶持政策，促进农业发展方式转变

　　根据科学化精细化管理的要求，研究制定《关于加强农业综合开发产业化经营项目管理的若干意见》，进一步完善农业综合开发产业化经营扶持方式，进一步加强资金和项目管理，努力提高农业产业化项目工作水平。同时，加强对农民专业合作社扶持政策的研究。通过调研、研讨等方式，提出进一步加强对农民专业合作社进行扶持的具体政策。

　　在这里重点介绍一下财政部与中国农业发展银行联手推进农业产业化的打算。在推进产业化经营过程中，一方面，有的龙头企业有好项目却不能从银行得到贷款；另一方面，中央财政安排的农业综合开发产业化项目贴息资金事后才找到贷款项目，起不到应有的支持和引导作用。为破解上述难题，充分发挥中央财政贴息资金和中国农业发展银行政策性金融的作用，财政部和中国农业发展银行日前发出通知，决定从2009年起开展合作，探索财政和金融部门合力推进农业产业化经营的新路子。双方合作的主要内容是，在龙头企业和农民专业合作社拟建设的农产品加工、种植养殖基地和流通设施项目中，选择市场前景好，对促进农业产业结构调整、增加农民收入等有明显带动作用的项目，由农发行安排固定资产贷款，中央财政给予贴息。贷款期限一般为5年内，最长不超过10年。财政贷款贴息期限一般为3年，最长不超过5年。单个项目年贴息贷款的额度为500万元—6000万元。项目由县、地级农业综合开发办事机构会同农发行共同推荐，省级农发机构会同农发行共同初审，由省级农发行独立审贷。对通过贷款审批的项目，农发行保证贷款规模，中央财政保证贴息资金规模。双方合作将有效帮助龙头企业解决固定资产贷款难问题；也可实现农业综合开发财政贴息对项目的事前参与和事后跟踪管理，体现出农业综合开发按项目管理的特点。

　　（四）进一步加强科学化精细化管理，不断提高资金和项目管理水平

　　全面推进财政科学化精细化管理，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是做好新形势下财政工作的迫切需要；充分体现了财政部党组对全面推进财政科学化精细化管理的高度重视。农业综合开发始终是财政支持“三农”工作的重要组成部分，我们不能脱离财政工作来谈农业综合开发，必须坚决按照财政部党组对财政工作的总体要求做好农业综合开发工作。

　　在当前形势下贯彻落实全国农业综合开发工作会议精神，我们要把加强管理摆在更加突出的位置，要自觉地把思想和行动统一到财政部党组的要求上来，切实把推进农业综合开发科学化精细化管理作为重要工作来抓。

　　一是要及时修订完善政策制度，提高依法开发水平。二是要以加快支出进度的核心，健全和优化管理流程设计。三是要以配合专项审计为契机，建立健全监督管理机制。四是要以加强项目库建设和管理为抓手，全面加强管理基础工作。五是要加强干部队伍建设，提高科学化精细化管理组织保障水平。