每经记者 张敏 发自北京
随着城镇化进程的加速,如何保护农民的土地财产权,再度成为焦点。今年“两会”期间,多份关于保护农村土地权益的提案引发关注。
全国政协委员、中央财经大学金融学教授贺强提交了 《关于从国家立法层面加强农民土地财产权保护的几点想法》。全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明也提交了 《关于推进土地制度改革加快城市化进程的建议》、《小产权房的治本之策》等6个提案。
全国政协委员、国务院参事室特约研究员蔡来兴在人民大会堂接受《每日经济新闻》记者采访时说,“至少有100万亿元资产凝固在农村土地上,如果把这些资产盘活了,农村什么也就都有了。”
据他称,现在关于农村土地的问题特别多,国家需要立法,从法制上、法规上作出明确规定。
二元土地制度成祸根
“两会”期间,多位接受《每日经济新闻》记者采访的代表与委员,大致勾勒出在农村土地财产上的主要诉求:赋予农村土地与城镇土地同等的权利,真正做到同地同权,乃至同价。更有不少委员呼吁,在这个原则下,《土地管理法》应作出实质性修订。
近年来,围绕着农村土地的纠纷屡见不鲜,多体现在征地环节中,农民的权益没有得到很好的保护。蔡继明认为,主要原因在于城乡二元土地制度,进而导致农村土地和城镇土地不能享有同等权利。
我国《宪法》规定,城市的土地归国家所有,农村的土地归集体所有。政府可以出于公共利益的需要,对农村集体的土地进行依法征收征用,并给予一定补偿。
在蔡继明看来,同是土地公有制,上述二者并非同地、同权、同价。农村集体的土地即使已由政府有关部门确定为建设用地,要用于农民自住房、村办企业以及公共设施以外的建设,也必须首先被政府征收为国有土地。
而在这个过程中,土地价格的差异往往较大,农民也容易在分配中遭受损失。贺强就表示,在征地过程中,农民所得甚少,大概只有土地增值收益的5%~10%。由于征地阻力很大,有些地方甚至出现强拆现象。
今年1月,温家宝总理在《求是》杂志上撰文表示,任何人无权剥夺农民土地财产权。2月发布的中央“一号文件”也表示,健全严格规范的农村土地管理制度。温总理在本月5日的政府工作报告中也指出,土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利,任何人都不能侵犯。
蔡来兴表示,在市场经济的背景下,权利就是价值,这种价值应该货币化、资本化、市场化,如果得到落实,农民就不再为钱发愁。他表示,按照市场价值估算,至少有100万亿资产凝固在农村土地上。
呼吁“同地同价同权”
“两会”期间,多份提案涉及到了土地制度问题。
贺强建议,在向农民征地的过程中,要想有效保护农民土地财产权和利益,就必须提高农民在土地增值收益中的分配比例。蔡继明则呼吁,改革二元土地制度,建立城乡统一的建设用地市场。
事实上,改革二元土地制度、呼吁同地同权的声音早就出现过。知名地产商任志强(微博)就表示,城乡二元土地结构导致农村土地很难顺利地转化为城镇用地,而国家对城镇建设用地指标又有控制,这就造成了城市住房用地供应不足,进而影响房价。
而当农民不经过征地程序就将自建房出售时,法律意义上被禁止的“小产权房”便应运而生。
尽管不合法,但小产权房已成为农民分享城市化发展成果的重要途径。全国工商联房地产商会给出的数据显示:1995~2010年间,全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米,其中“十一五”时期小产权房竣工规模达到2.83亿平方米。
对此,蔡继明也在提案中建议,给小产权房有条件地转正:对于建立在农村集体建设用地上的小产权房,要承认其合法性;对于非法占用农地建设的小产权房,也要区别对待。这也是蔡继明连续多年提出有关根治小产权房的提案。
虽然与房地产商们的出发点并不相同,但“两会”期间,不少代表和委员也都对这一问题表示了关注。全国人大代表、原广东省副省长李容根以及全国政协委员、龙润集团董事局主席焦家良均建议,建立可供房屋和土地流转交易的流通市场,实现农村集体土地与国有土地的 “同地、同价、同权”。
重在《土地管理法》修订
此前,国土部土地利用管理司副司长冷宏志曾表示,农村集体建设用地自发进入市场是客观存在的趋势。
但所有这些建议,归根到底将主要体现在 《土地管理法》的修订上。据悉,国务院法制办已从去年组织开展 《土地管理法》的调研,该法律的修订工作有望在今年有所进展。
据悉,包括蔡继明在内的一些委员已经针对 《土地管理法》的修订提出提案。在关于征地制度的建议中,委员们认为应该增加一项:对于有争议的征收,在最终裁决作出前,不得实施。更有委员建议,在上述法律的修订中,干脆赋予农村土地与城镇土地同等的权益。若如此,小产权房便摇身一变成为合法住房。
事实上,由于涉及大量的制度障碍,在改变城乡二元土地制度方面,很难做到一步到位。而对于这一问题,“一号文件”的表述为,加快修改完善相关法律,落实现有土地承包关系保持稳定并长久不变的政策。
一些委员认为,可行的方式应该是“渐进式”推进。蔡来兴就称,农村土地能否享有与城市土地同等权利,这可以研究。但是农村土地应该可以成为一种商品,是有价值的,价值如何确定、如何实现,就需要在法律上把问题解决,这就涉及到《土地管理法》的修订。
关于价值实现的方式,民革中央在其提交的 《关于创新农村土地流转方式,推进农村“两权”抵押的建议》的提案中建议,开展“两权抵押”,即赋予农村土地承包经营权、宅基地使用权抵押贷款的权利,用以解决农村资金瓶颈。
民革中央负责人认为,“可从政策上,允许城市资本和城市居民通过指定机构,以公开、公平的方式购买农村资产的使用权,包括农民的房地产,并通过权证的发放来保护其合法性。”
李容根则表示,该试点可以先从广东推进。
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