郑智

　　2月20日，银监会披露的数据显示，截至2011年末，设立村镇银行726家，当年新增269家。这意味着银监会曾多次提及的，到2011年末设立1027家村镇银行的“三年规划”，未能如期实现。

　　不过，受访农村金融专家对此给予正面评价，认为银监会没有再搞“运动式”发展，没有再向各家银行“摊派”设立村镇银行的任务，是政策的理性回归。

　　2011年7月，银监会调整了培育村镇银行的思路，主推有意愿、有能力、有规划的银行批量化、集约化设立村镇银行，并酝酿推出村镇银行子银行牌照。2月20日，接近监管层的人士对本报透露，目前已有21家银行向银监会提交了集约化发起组建589家村镇银行的申请，其中包括建设银行、中国银行、包商银行等。

　　值得关注的是，今年村镇银行股权向民间资本开放的力度将进一步加大。银监会近期在内部监管会议上要求，各银监局不得擅自设定主发起行持股比例必须高于20%的规定。“部分地方银监局对民间资本不够信任，要求主发起行绝对控股，只引进很少比例的民间资本持股，社会上意见很大。”前述接近监管层的人士表示。

　　设立速度暂放缓

　　村镇银行在培育过程中，监管部门曾过于乐观地估计了主发起行的意愿，制定了到2011年底要发展1027家的“三年规划”。此后，为了完成这个“三年规划”，放松了对主发起行资质的要求，不少城商行、农商行、农信社以此作为跨区经营的工具，一些本没有意愿的国有大行、股份制行被要求履行“社会责任”，被“摊派”设村镇银行的任务。

　　到2011年7月，监管政策更趋理性，下发《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，将确定主发起行以及村镇银行组建数量和地点这一权限从各地银监局上收到银监会。同时，强调支持优质主发起行批量化设立村镇银行。

　　优质主发起行需要符合一些基本条件：有明确的农村金融市场发展战略规划、专业的农村金融市场调查、详实的拟设村镇银行成本收益分析和风险评估、足够的合格人才储备等。

　　受此《通知》影响，村镇银行组建速度进一步放缓。此前，受高层领导批评城商行盲目跨区影响，各地审批城商行发起设立村镇银行的进度就已趋缓。

　　“《通知》虽然没有明言，但实际已表明银监会放弃了三年规划。”当时就有监管一线人士向本报表示。而在近期召开的内部监管会议上，银监会有关负责人进一步明确表示，要坚持质量为先，不设总体指标，不搞运动，成熟一家，审批一家。

　　在村镇银行的区域布局上，要求重点选择在中西部农村地区，以防止村镇银行偏离服务“三农”，服务小微企业的方向。村镇银行设立进度虽然暂时放缓，但银监会一旦批准若干家银行批量化、集约化发起设立村镇银行后，村镇银行的发展步伐将重新大大加快。目前，建设银行、中国银行计划设立的村镇银行都在一两百家。其中，建行和淡马锡合作，中行和富登金控合作。

　　“目前有21家银行申请，等2011年的监管评级出来之后，可能还有更多符合条件的银行申请。”接近监管层的人士表示。

　　进一步向民营资本开放

　　村镇银行从制度设计上，实际要求主发起行承担技术输出义务和风险兜底责任。因而，不少银行在发起设立村镇银行时，希望保持绝对控股，以确保在人事、财务、风险管理上的话语权和控制力。

　　在监管取向上，部分银监局也认同银行的意愿，甚至制定“土政策”，要求主发起行持股必须超过多少，门槛高于20%。但是，这样的做法饱受舆论的诟病，不时有人指责银监会培育村镇银行“搞近亲繁殖”，“排斥民营资本”。

　　为此，银监会有关负责人近期在内部监管会议上要求，各银监局要处理好主发起行和社会资本持股比例问题。按照《村镇银行管理暂行规定》，主发起行的最低持股比例要求是20%。这一规定已经充分考虑到了主发起行的控股权问题，各银监局不得擅自提高门槛，硬性规定主发起行持股比例超过20%。

　　但是，如果主发起行持股比例只有20%，其它股东联合起来控制银行怎么办？前述负责人认为，这种风险可以通过严格审查股东关联关系来实现，主要应确保股东之间是分散、制衡的。在股权设置上，要多吸收村镇银行所在地的企业和个人参股。

　　不过，也有村镇银行实务人士认为，主发起行持股比例不能过低，特别是在跨区设立的情况下，当地股东往往很强势，主发起行持股比例只有20%，“可能连个董事长都派不了”。主发起行承担了风险兜底责任，却可能被当地股东“架空”。因而，村镇银行的股权设置，宜因地制宜，审慎安排。