自行申报不踊跃暴露个税征管旧弊

　　本报记者:皮曙初 俞俭

　　今年是我国试行年所得12万元以上高收入人群个人所得税自行申报的第一年。眼下距离3月31日最后申报的期限只剩下几天时间，虽然在最后关头每天前往申报的人数明显增加，但是从总体上看，申报情况仍然不容乐观，个人所得税税制本身的一些局限和旧弊也由此凸显出来。

　　自行申报初年“慢热”之中有隐忧

　　或缺乏申报意识，或心存侥幸等待观望，“潜在申报人”并未全部转为真正申报人，各地申报进展普遍不尽如人意

　　2006年11月，国家税务总局发布

个人所得税自行纳税申报的试行办法，规定年所得12万元以上的纳税人，在纳税年度终了后三个月内向主管税务机关办理纳税申报。自行纳税申报是新修订的个人所得税法规定的法定义务，这一世界各国个人所得税的通常做法，对我国广大个税纳税人来说，却是头一回。

　　今年前两个月里，全国共有近40万人申报。广东、北京、上海、浙江等省市申报人数相对多一些，中西部省份较少，这与我国经济发展和人均收入不平衡，大部分高收入者集中在东部沿海等发达地区和重点城市的状况相符。

　　但是，各地申报进展普遍不尽如人意。北京市目前有17万人申报，而北京市地税局此前估计的“潜在申报人”约有25万人。西安市书画界人士较为集中，在申报个税上却“集体缺席”。湖北省地税局税政二处处长吴宏介绍说，湖北省纳入个人所得税管理系统的20万纳税人中，有近万人达到申报标准，据估计全省年所得12万以上的人群在3万人以上，实际申报人数到3月22日为1.27万人。

　　进入3月份以后，一些地方也出现了申报进度明显加快的迹象，武汉市地税局统计，3月中旬以来每天申报的人数已达300余人，是申报初期的数倍之多。武汉市第一个月的申报人数仅仅103人，到2月底也只有2600余人，目前已经突破了9000人。

　　吴宏认为，出现这种“慢热”的情况是在预料之中的，毕竟是头一次，许多纳税人尚未养成纳税申报的习惯，也没有这个意识，有的甚至不了解自行纳税申报的政策规定和要求，以为自己平时已经被扣缴了税款，就可以不用申报了；还有一些纳税人则持观望的态度，不着急申报，有的甚至心存侥幸，认为税务机关不可能掌握自己的收入情况，没必要申报。

　　而从申报人员的结构上看，个税申报仍然由工薪阶层“唱主角”，私企老板、自由职业者、个体工商户申报者偏少。武汉市目前有私营企业8.5万余户，个体工商户(含个人独资企业)27万余户，其中房地产开发企业有1000多家，而目前全市私企老板申报人数仅100多人，房地产商130多人，个体工商户有100多人。

　　武汉市目前已经申报的主要分布在金融、保险、电力、电信等高收入行业，其中金融保险行业有900多人。在同样被列为高收入人群相对集中的医院、高校等行业，申报人数却相对较少，与预期的差距较大。

　　申报改革面临一些政策瓶颈

　　自行申报最主要的制约在于缺乏相应的配套政策，导致个税税负不公，真正的高收入人群大量不在控管之列，造成“老实人吃亏”的纳税心理

　　国家税务总局有关负责人解释，推行自行纳税申报制度，有四个方面的意义：培养纳税意识；加大对高收入者的调节力度；推进个人所得税的科学化、精细化管理；为向综合与分类相结合的混合税制过渡创造条件。但是，许多专家学者认为，推行申报制度不能仅寄望于高收入人群的纳税意识，申报中存在的种种问题更主要源自于政策的瓶颈制约。

　　中南财经政法大学财税学院副院长庞凤喜教授对记者说，个人所得税自行申报最主要的制约在于缺乏相应的配套政策。一个最大的问题是信息不对称：一方面从目前的税收征管水平来看，信息的收集整理是相当困难的，客观上很难掌握每个纳税人的情况；另一方面对纳税人来说，在申报时不仅要提供收入，还要提供收入证明，目前大多数纳税人平时并没有记录收入情况，对自己的个人收入信息也很难收集整理。因此对征纳双方来说，申报和稽核的成本都是高昂的。

　　她说，个税申报采取的是溯及既往的办法，要求对过去一年的收入进行申报，纳税人必须在短时间内了解相关的申报规则，还要汇总和计算全年收入。平时都是按月扣缴了所得税，税务部门又没有提供完税凭证，到年终汇总收入和纳税情况并不是一件容易的事。而且，诸如存款利息收入一笔一笔非常细，每一笔都扣缴了税收，要把这些资料收集起来，难度更大。纳税人收入和纳税资料缺失是十分普遍的，这样，很多纳税人很难确定自己是否达到了申报线，或者即使申报了，也并不十分准确。

　　再譬如

股票交易所得，虽然暂时并没有征收所得税，但是按照申报规定，在一个纳税年度内，个人股票转让所得与损失盈亏相抵后的正数，就需要申报，却不能抵冲之前在股市的亏损，很多纳税人认为，这种申报方式不能体现个人所得税的公平原则。

　　湖北省地税局税政二处处长吴宏认为，目前个人所得中有大量是以现金结算，这在客观上造成了个人所得逃避了税收监控，个人收入货币化程度和经济活动信用化程度较低，大量现金支付使得个人收入朝隐蔽化、多元化方向转变，尤其是一些高收入人群收入来源的多样性和隐蔽性，税务机关难以掌握税源。据介绍，2006年湖北省个人所得税纳税人超过300万人，但是纳入个人所得税管理系统的目前只有20万人，今年通过全省地税系统上下努力，估计也只能达到60万到80万人，个人所得的税收控管难度仍然很大。

　　武汉市地税局负责个税申报的杨科长介绍说，税务部门通过开设专用窗口、绿色通道和上门宣传、上门受理等努力，目前税务部门易于监管的以工资薪金所得为主的高收入行业纳税人申报情况良好，申报进度也基本符合此前的调查摸底情况，而真正难以把握的是私营业主、自由职业者、个体从业人员等，这部分高收入人群究竟有多大比例很难掌握，对他们的收入信息收集整理难度大。事实上，目前个人所得税申报者六七成都是工资薪金所得者。

　　专家认为，个人所得税是“税痛指数”最高的一个税种，因而也是最受关注的一个税种，由于这些政策上的瓶颈和不配套，造成个人所得税税负不公的问题，真正的高收入人群大量不在控管之列，客观上形成了“老实人吃亏”的纳税心理，给纳税人自行申报带来了心理障碍。

　　个税征管期待推行综合税制

　　专家建议个人所得税应以纯所得为课税对象，实行混合所得税制，并最终过渡到综合所得税制。从个人收入总额中扣除各项相关成本，以及纳税人本人和家属的生计费用等必要费用，这样才能正确反映纳税能力

　　我国个人所得税收入占税收总收入的比重仍然很低，在专家学者看来，本应该有效调节个人收入分配，对经济起到“自动稳定器”作用的个人所得税，由于其占财政收入和GDP的比重偏低，从税制结构上就严重制约了其调节收入分配功能的发挥。自行申报改革推行过程中暴露出的问题，从根本上说是税收体制上的问题。专家认为，年所得12万元以上个人所得税自行申报只是一个开端，个税体制的改革将最终建立起所有纳税人自行申报纳税的新机制。

　　吴宏认为，从税制设计上看，目前最主要的问题是，我国个人所得税的扣除不是以家庭收入为单位，而是以个人收入为单位，造成了事实上的税负不公平。一个家庭里一人收入达到12万元和两人收入达到12万人是完全不同的概念，每个家庭负担也不一样，家庭结构、婚姻状况、子女人数，家庭的教育成本、医疗成本、赡养老人和抚育子女的成本、付房贷的成本等等，在个人所得税的申报与纳税中均没有考虑。

　　庞凤喜介绍说，在国际上个人所得税通常是采取先预征后返还汇算清缴的方式，一般也是采取代扣代缴的方式笼统扣缴，但是到第二年申报的时候对个人获得的工资薪金收入，扣除赡养纳税人本人及其家属生计费用和其他必要成本费用，给予纳税人多退少补税收返还。而我们的个人所得税采用的则是笼统的、“一刀切”的定额扣除办法，既有高昂的申报成本，又没这样的返还激励，纳税人自然没有了积极性。

　　庞教授认为，从税收体制上看，我国个人所得税采用国外很少采用的纯粹分类所得税制，对由税法列举的工薪所得、劳务报酬所得、稿酬所得等所得，分类征收。虽然征收简便、节省了征收费用，但最大问题是极易使收入相同者由于所得来源不同而导致税负不同。目前，由于个人收入来源与形式的多样性，收入性质、收入分配原则的复杂性，以及收入分配方式的灵活性等因素影响，许多收入极易因税法真空或易打“擦边球”而形成漏税、避税源。

　　对此，她建议个人所得税应以纯所得为课税对象，实行混合所得税制，并最终过渡到综合所得税制。从个人收入总额或毛收入中扣除各项相关成本，以及赡养纳税人本人、纳税人所抚养家属的生计费用和其他必要的费用，这样才能正确反映纳税能力，起到个人所得税收入调节的作用。所以，当务之急应该在积累经验和创造条件的基础上，实行从分类税制向分类与综合相结合的混合税制转变，并最终建立综合所得的个人所得税制，使个人所得税更加合理化、人性化。

　　从个人所得税纳税申报的外部环境来看，专家指出，目前中国个人收入货币化程度和经济活动信用化程度较低，个人支票制度还未建立，银行现金管理不严，税务机关很难方便、快捷地掌握个人的实际收入。因此，推行个人报酬的完全货币化，在个人收入货币化的基础上推行非现金结算，全面推行个人财产申报制度，建立由法律规定的税务、海关、工商、银行、保险等部门参加的资料共享的个人收入监控体系，是完善个人所得税申报制度必须建立的外部“生态环境”。