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2006-06-23国家税务总局科研所 龚辉文
“税收取之于民，用之于民”，不只是一句口号，它反映了征税主体——政府和纳税主体——纳税人之间的权利义务关系，是现代政府履行职能的必然要求。
一
“税收取之于民”，反映了政府对纳税人拥有的征税权，相应地，纳税人需要承担纳税义务。许多国家在宪法中就明确规定纳税人应尽纳税义务。我国宪法在第五十六条就有这样的规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”以根本大法的形式确定了公民依法纳税的基本义务，纳税人承担纳税义务是无条件的。
从法哲学角度来看，无论是公民权利与义务，还是政府的权力与责任，都是矛盾的两个方面。义务是权利的基础，责任是权力的条件，不可割裂论之。政府征税是为了维持国家机器的正常运转。而国家之所以产生和存在，是因为国家能够履行社会需要的各种经济、社会和政治职能。根据公共产品理论，国家机器履行各种职能的实质就是提供纳税人需要但纳税人自身却不能、不愿或不得通过市场提供的所谓“公共产品”。市场不能提供的公共产品如社会治安；不愿提供的是具有经济外部效应的诸如防洪等公共设施；不得提供的如国防、外交等。这就是说，从政府角度讲，其之所以要征税，可以拥有征税权，是因为它能为本国纳税人提供他们需要的公共产品，征税是对提供公共产品的费用补偿；而从纳税人角度讲，他之所以愿意承担纳税义务，是为了换取政府提供的公共产品。可见，政府与纳税人之间除了税收征纳关系外，还存在公共产品的提供与消费的关系，两者的结合使双方的权利与义务总体相一致。只是两者并不是同时发生的，而是在时间上、地点上相脱节的或错位的，在个体的数量上也不是对等的（即享受公共产品的数量和质量与其所缴纳的税款并不一定成正比）。“税收取之于民”只反映政府与纳税人的税收征纳关系，至于公共产品的提供与消费关系则体现在“税收用之于民”，即：“取之于民”反映从纳税人流向政府的资金流，“用之于民”反映政府使用税款向纳税人提供公共产品的服务流。
可见，“取之于民”与“用之于民”是不可分割的，否则，政府与纳税人的权利与义务关系就会被打破而处于不稳定状态。不过，相比较而言，“用之于民”或许显得更为重要，因为政府征税只是手段，使用税款提供公共产品才是目的。
二
从征税的依据及政府与纳税人的权利义务关系分析可以看出，“税收取之于民，用之于民”是市场经济发展过程中税收发展的普遍特征，并不是中国所独有的。事实上，在西方经济发达国家，很早就开始认识到政府与纳税人的这种权利义务平衡，并在此基础上进一步提出：要使这种权利义务关系保持稳定和健康，也就是说，为了能够确保政府合理征税并有效提供公共产品，就必须强调保障纳税人的权利。特别是自上世纪80年代以来，美国、加拿大、德国、英国等西方发达国家纷纷通过制定实施诸如《纳税人权利法案》、《纳税人权利宪章》、《纳税人权利宣言》等类似的法律或行政法规来保护纳税人的权利。这是因为，一方面，在政府与纳税人的权利义务关系中，纳税人作为各自的个体，与政府相比是处于弱势的，因此其权利很容易受到政府的侵害，因此有必要限制和防范政府滥用权力。另一方面，既然纳税人承担纳税义务是为了让政府提供公共产品而作出的一种利益让渡，那么纳税人就应该有权决定愿意让渡多少利益（即愿意承担多少纳税义务），而不是单纯地由政府说了算，同时更有理由监督政府使用税款、提供公共产品的效率与质量。因此，在征纳关系环节（“取之于民”环节），提倡政府“征税须经纳税人同意”、“无代表则无税”等理念，强调纳税人的“征税同意权”；在具体征税过程中，加大纳税人的法律遵从方面的利益保护，如纳税人的税收信息取得权、申报信息的保密权等，对税务部门而言，则提倡为纳税人服务的观念。如美国联邦国内收入署（IRS）在其工作责职中明确写到：“IRS的宗旨是为纳税人提供优质报务，帮助纳税人了解并履行其纳税义务，对所有纳税人公开、公正13d执法。” 在税款使用和服务提供环节，则强调“用税监督权”。对政府征税权的限制，具体可以表现为两种方式：一是通过规范税收立法程序，即税法的实施必须经代表纳税人利益的议会讨论通过；二是直接通过法律限制政府的某些征税权，如美国科罗拉多州《纳税人权利法》中就对税收超经济增长加以限制。对政府使用税款的限制，主要体现在对预算的监ebb督。不过，这种通过保障纳税人的征税同意权和用税监督权以限制政府权力，都需要增加政府行为的透明度，特别是政府披露相关信息的及时性和完整性，用我们的话说，“取之于民、用之以民”必须以“取之以‘明’、用之以‘明’”为前提。
三
在我国，“税收取之于民，用之于民”是作为社会主义税收的基本特征，很早就被提出来了。我国宪法规定“中华人民共和国一切权力属于人民”。人民可以决定和监督国家的征税权和用税权，但在计划经济时期和经济转轨初期，由于缺乏认识，再加上法制体系不健全，执法环境薄弱，因此，以前实际上并没有从政府与纳税人的权利与义务关系和保障纳税人权利的角度来理解和实践“取之于民、用之用民”的税收理念，而在很大程度上停留于口号层面。随着我国改革开放和市场经济的发展，不同市场利益主体得以确立，特别是1999年在宪法中增补了“中华人民共和国实行依法治国”的内容以来，法制体系逐步完善，执法环境日益健全，从而为“取之于民、用之于民”的税收理念增加了新的内涵：首先，我国立法法的公布实施为税法的制定实施提供了法定程序，有利于规范和适当限制政府征税权的行使。其次，税收征管法的修订和完善，其中特别是关于纳税人权利保护内容的充实，为保障纳税人权利奠定了法律基础。第三，在税收实践中，优化服务理念的树立和与纳税人权利保护有关的制度的实行，都为纳税人权利保障提供了可操作环境，如为个人所得税工资薪金费用扣除标准调整举行听证会，是广泛吸收纳税人意见，让纳税人直接参与税收政策制定的一个很大突破。第四，预算法的公布实施有利于预算执行情况的法律监督，特别是近几年税收快速增长的背景下，财政支出“压缩一般性开支，向农村、教育、就业和社会保障、公共卫生等社会发展薄弱环节倾斜”的力度不断加大，无疑都有利于提高政府提供公共产品水平和质量。
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