后苏丹红时代的质检尴尬 政府立法求解食品安全(2)

　　监测标准：如何避免“多个和尚无水吃”

　　业内人士指出，中国在苏丹红质检中遭遇的尴尬，即食品添加剂早已禁止使用苏丹红，但监测标准却近10年未出，主要原因是受现有体制之困。体制困境的主要症状是：没有牵头机构，导致多个和尚没水吃。

　　谁来牵头统领全局

　　目前国内食品安全管理的最新规定，应该是2004年9月1日发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(以下简称《规定》)，《规定》明确指出,食品安全“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”。

　　《规定》明确，政府的农业、质检、工商、卫生等各部门，分别负责初级农产品生产环节、食品的生产加工环节、食品流通环节、餐饮业和食堂等消费环节的监管；而食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；农业、发改委和工商等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作；同时，进一步发挥行业协会和中介组织的作用。

　　同时，还要求“按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。”

　　但一些专家评价说，这些规定内容看上去似乎全面合理，但实际上操作起来非常困难。

　　如作为食品药品监管部门的国家食品药品监督管理局，只是一个副部级单位，而卫生部、农业部和国家质检总局、商务部、国家发改委等都是部级单位。

　　“副部级单位如何协调部级单位？工作程序上肯定会出问题的。”中国社会科学院的食品专家张永建对《中国经济周刊》说，不过，国家食品药品监督管理局的协调职能，在对地方工作的指导作用体现得较好，效果也加大。因为一旦发生食品问题，地方上一般都有一个由主管市长或领导出面的联席会议，从而卫生、农业、质检等部门配合较好。因此，如果在中央层面，也确立一个主管挂帅的中央领导，或者成立食品安全委员会，效果可能会更好。

　　另外，从食品安全的监管范畴看，尽管《规定》已经涵盖了从生产养殖到进入消费者“嘴边”的大部分环节，但仍有“露缝”。

　　中国农业科学院农产品加工研究所张德权博士接受《中国经济周刊》采访时指出，从整个食品链上看，至少流通环节，即物流配送领域尚没有监管标准。

　　如一般冷却肉保存日期不能超过15天，此项监管权以前归内贸部，后机构改革合并为商务部后，内贸部的大部分职能变成了现在商业联合会，其监管职能相应弱化。而商务部的打假职能，只是偏向企业信用和行业自律。因此，食品在运输中的材料、环境等严格要求，也随监管弱化而问题渐多。

　　据悉，在美国，食品安全监管问题，由美国食品药品监督局负责。该部门负责农业部门、卫生部门等对食品安全监管协调。但是美国的食品监管是按产品分的，不像我国是按食品从生产到消费的链条环节划分。日本虽然也和我国一样按照环节进行食品监管，但是日本有农林水产省统一协调。

　　标准“政出多门”

　　缺乏统一的中央级监管协调机构，不仅导致食品安全分工监管的不协调，同时也带来了食品安全标准的紊乱。

　　据了解，我国的食品安全标准最高机构是国家标准化管理委员会，尽管它名义上是国务院授权“统一管理全国标准化工作的主管机构”，但是它只是国家质检总局管理下的一个事业单位。而农业部、卫生部的某些食品行业标准，尽管从原则上说低于国家标准化管理委员会，但是农业部、卫生部自身的部级单位性质，使其标准也带有国家级别的性质。而部级单位各自自定的食品标准，也难免发生冲突和打架现象。

　　典型的例子是，卫生部关于干菜类食品含硫量标准，规定不能超过0.035毫克／千克；而国家农业部颁布的《无公害脱水蔬菜标准》(NY5184—2002)规定，二氧化硫残留量的卫生指标不得超过100毫克/千克。两者相差2857倍。

　　也正是由于此标准差别，2004年3月13日，沈阳市卫生监督所参照卫生部的标准，认定了24.5吨“毒黄花菜”，称其二氧化硫残留物超标近200倍，菜农因此遭受巨额损失。

　　目前我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。但行业标准一直延续计划经济时期的各部委制定惯例，如林业(LY)、农业(NY)、商检(SN)、商业(SB)、供销(CH)、轻工(QB)等，标准政出多门、互相矛盾、交叉重复、指标不统一的现象在所难免。

　　据了解，国家标准化管理委员会已经着手相关的清理工作，并在2004年12月，会同7个食品相关部门，联合下发《关于加强食品安全标准体系建设的意见》，指出“(目前)食品标准化工作面临严峻的挑战，暴露出诸多亟待解决的问题，如标准总体水平偏低；部分标准之间存在交叉、矛盾；重要标准短缺；标准的前期研究薄弱；部分标准的实施状况较差，甚至强制性标准也未得到很好的实施。”

　　中国食品标准滞后

　　中国目前的食品标准与国际标准存在较大差距，而标准粗、更新慢更是突出表现。

　　中国标准化研究院食品与农业标准化研究所所长刘文对《中国经济周刊》说，国外一般是按产品定标准，标准与产品一一对应；中国则是按类别划分，如各种蔬菜只有一个标准—蔬菜类。因此同样一个农药残留物，国外有2000多项标准，中国只有100多项。

　　中央政策研究室副主任郑新立说，国外技术标准的修改周期一般是3到5年，因为科技发展快，标准也随之更新。而包括食品在内的中国技术标准更新速度较慢，特别是高新技术领域的国家标准更为缺乏。如目前20000项国家标准中，其中700多项属于“服役”超过10年而未变。

　　如牛奶是最典型的例子之一，1986年制定了国家生鲜牛奶收购标准GB6914-86。该标准规定牛奶中的微生物指标，国家一级奶应小于50万个/毫升、二级奶100万个/毫升、四级奶则达到400万个/毫升。而在国外，美国、加拿大规定，如牛奶中微生物超过5万个/毫升，就要从严处罚。

　　国家标准化管理委员会人士向《中国经济周刊》透露，今年3月底已经完成了食品的国家标准、行业标准和地方标准的全面清理，即基本解决了现行食品标准的交叉、重复和矛盾问题，下一步计划于今年年底前，《全国食品标准2004-2005年发展计划》所确定的食品国家标准和行业标准制修订项目将制定完成，食品标准采用国际标准的比例将由目前的23.%提高到55%。

　　据悉，中国在十一五期间，投入食品安全的标准化制定工作的资金约2亿元，这是一个不小的数字。

　　据了解，一项食品安全标准的制定时间较长。先是基础研究，再做流行病学的调查，这涉及到风险评估和风险交流。“而这一块，我们才刚刚起步，十一五风险评估和风险交流将是重点，而过去像玉米等粮食的铅等有毒物质，到底该含量多少，都是脑袋拍出来的，这肯定不行，要做基础研究，”张德权博士表示。

　　立法求解

　　标准之外，法律是食品安全的另一根本性保障，备受社会关注的《食品安全法》，千呼万唤依然“犹抱琵琶半遮面”。但据《中国经济周刊》最新了解，目前国务院法制办等机构正加紧、加快制定进程，该法已进入政府今年的议事日程。

　　在今年的全国“两会”上，食品安全问题也是两会代表最为关注的焦点之一。据介绍，“两会”收到的提案、议案中，事关食品安全的名列第一，并有223位代表联名提交了要求尽快制定《食品安全法》的提案。

　　公元律师事务所的刘宁律师介绍，目前国务院法制办正加紧制定食品安全的相关法律，目前正处于讨论阶段。刘宁作为行业专家，曾参加过相关会议的讨论工作。

　　据了解，早在今年两会召开以前，国务院法制办、卫生部等就开始着手食品安全法规的制定工作。中国到底是从《食品卫生法》的基础上修订成一个更大范围门内的法律，还是重新制定《食品安全法》，有关的讨论已经开始。

　　如卫生部希望在《食品卫生法》的基础上修订，而国家食品药品监督局等部门，则希望新制定《食品安全法》。

　　但不管采取哪种方式，新的法律将涵盖食品安全卫生的各个环节，而不像过去的《食品卫生法》，只是关注食品成品。

　　据悉，食品安全的相关法规，最初并未列入今年的人大会议的审议范围。但国务院中央多位领导都对食品安全给予了极大关注，并表示要加快步伐，将食品立法工作重新纳入今年的工作议程。

　　由于我国目前的食品安全监管是按照环节进行的，类似日本，而日本在1948年和2003年就分别制定了《食品卫生法》和《食品安全基本法》。因此，中国新制定《食品安全法》的可能性要大一些。

　　相关人士透露，其实食品安全相关法规的制定工作一直在进行，只是没有宣传而已。该法的制定，也将改变食品安全标准制定的体制性问题，“尽管标准制定非一日完成，但是体制理顺了，速度就可以加快。”

　　食品安全是世界难题

　　业内人士指出，食品安全的监管问题是世界性的难题，因为单纯的标准制定，只是其中一个环节，而即使是这个环节，也并非一蹴而就。而要把所有的食品安全都做成标准，既不科学，也不现实。

　　中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建指出，行业标准制定本身很难。如油炸食品具有致癌物，这是基本常识，都说了几十年了，但如果假定油炸食品有20个元素进行组合，新产生的物质将是数量级的，如果要监测，制定标准，那不知道有多少，因此即使技术上做得到，成本也做不到。

　　目前我国对于食品安全标准的投入一直在增加，但仍然显得不足。近几年国家每年在技术标准上的投入约有1亿左右，每年出台标准1000到2000个，平均一个标准获得补助1万到2万元，仅仅够起草、翻印、印刷成册的开支。

　　国务院发展研究中心农村部专家韩俊则认为，全部依靠监测肯定是不行的。对于食品的安全问题应该采取科学态度，如目前水资源受到污染，食品安全性就不是100%，强调有风险，并不意味着不喝水，食品安全问题不是监管出来的，行业自律很重要，要形成随时预警和召回制度，提高透明度，实现可追溯性。

　　而苏丹红事件发生后，国内对于苏丹红来源的追溯，并未最终完成(见图表)。

　　从基础研究和标准制定来说，国外的经验是，很多民间机构和权威的重点实验室，也具有很大的发言权。如美国，权威性大学如哈佛、耶鲁、斯坦福等私立大学，其成果在《自然》、《科学》等权威杂志发表后，都会成为国家食品标准的重要参考。同时一些跨国大企业自己出钱，参与国家基础研究，常常将自己的标准上升为国家标准。

　　此外，在美国等国，居民购买食品支出的5-10%部分，被政府作为食品监测的费用，食品检测部门的食品安全监测不再收费。而目前中国居民监测食品，需要向监测部门支付远远超出食品价格的费用，弱化了社会对食品安全的监督动力和作用。

　　中国农业大学食品专家冯力对《中国经济周刊》表示，中国食品安全还有一条瘸腿—缺少权威的重点实验室，一些部级单位的食品安全监测中心权威性需要加强。

　　中国比较有权威的食品相关实验室有，轻工业协会(原轻工业部)下属的中国食品发酵工业研究院、国家疾病预防控制中心(原中国预防医学科学院)下属的食品卫生监督检验研究所、流行病学微生物学研究所和环境卫生监测研究所(该所可以进行有关油炸食品是否具有致癌物的流行病学和进入人群的风险评估研究)。

　　不过专家也表示，再密集的国家食品安全保护网，也不可能100%可靠。中国仍需加大科普的宣传教育，提高居民对于食品基础知识的了解，强化食品安全的自我保护意识，增加食品安全监管的社会参与性。

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