文 本刊记者/邢 力
“我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。”近日，一则关于中国城市发展“路线图”文件的发布在社会上引起轩然大波，这到底是怎么一回事呢？
2月21日公布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》为未来城市规划描绘了“路线图”。
其中，最为引发社会热议的内容莫过于“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，实现内部道路公共化”。
最大好处：路网通达性提高
目前我国小区规划多以封闭式住宅为主，容易造成小区内部土地资源的浪费，而且每个楼盘各自封闭，城市缺乏大量“毛细血管式”道路连接，生活、出行也比较麻烦。
北京工业大学城市交通学院副院长陈艳艳表示：“目前我国封闭小区越建越多，尽管街道越修越宽，但是交通拥堵仍严重，到家的最后一程路往往要绕很远。开放式街区最大的特点就是提高整个路网的通达性。”
近年来，越来越多的开发商也建起封闭小区，看似为居民营造了便利的私人空间，但实际上也带来诸多不便。
在陈艳艳看来，封闭小区的主要不便在于堵住了城市交通的微循环。现在城市主干道面积很宽，但依然解决不了交通拥堵的问题，通达性不高。原因之一是需要绕着封闭小区走，道路末端集散性差。
而街区的特点在于由城市主干道围合、中小街道分割、路网密度较高、公共交通完善、公共服务设施就近配套。最常见的街区就是上面住人、下面营商，上面是私有空间，下面是商业空间或者公共空间，住宅与外部世界全面打通，形成一个没有围墙的开放式社会。
“在国外，常见的独栋楼宇都是四面街道围合，出行比较方便。而且，街区可以将城市有限的道路资源全部利用起来，而非放在封闭式小区里闲置，这样可以提高资源利用水平。”陈艳艳如此表示。
开放小区变成街区以后，城市道路也将“变身”。《意见》提出，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。毕竟城市道路并非越宽越好，目前我国城市道路规划都是从汽车出行来考虑，较少考虑人们步行的尺度，这样一来，十字路口过街时间长，反而可能增加拥堵。
上述《意见》提出，到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8公里/平方公里，道路面积率达到15%。积极采用单行道路方式组织交通。加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行。合理配置停车设施，鼓励社会参与，放宽市场准入，逐步缓解停车难问题。
疑问一：打开封闭式小区，我家小区要拆吗？
不过围绕“原则上不再建设封闭住宅小区”和“街区制”等新提法，近来也有不少网民发出疑问，最大的疑问是：打开封闭式小区，是不是意味着我家小区围墙今后都要拆了？
“文件的宗旨是为解决过去城市发展中的矛盾和治理‘城市病’开出药方，一方面要弄清楚文件的本意，另一方面要避免误读政策。”上海同济大学[微博]副校长、曾担任2010年上海世博会总规划师的吴志强说。
吴志强说，目前这一政策正被误读，不能把推广街区制理解为简单的“拆墙运动”，更不是说全国所有城市都要拆围墙。“要打开的主要是那些历史原因造成的单位大院和超大的封闭小区，他们大都占据城市中心的公共地带，造成城市道路梗阻、断头路和丁字路。”
他认为，只有影响到整个城市的交通运行、景观和管理的超级大院和住宅小区才是未来需要打开的，比如一个工厂大院，里面有厂房、职工住宅小区、科研楼和幼儿园等，2到3公里长的围墙阻碍了交通，这样的大院就应该被切分成几个更小的组团，中间的道路用于公共通行，缓解城市交通压力。
吴志强介绍说，由于历史因素，北方一些城市出现了单位大院及华南超级楼盘的现象。比如，某某钢铁企业建成的单位大院，聚集人口数万，面积达5平方公里，如此之大的封闭围墙作为“城中之城”，势必成为城市交通的“盲点”，将一些传统的小路堵死，堵塞了原本可以为主路分流压力的“交通毛细血管”。这部分封闭单位大院才属于“停建”、“切分”之列。
疑问二：开放小区有悖《物权法》吗？
一份网上调查显示，约四分之一接受调查的网民表示最担心“停车场、绿地、健身等公共资源被占用”。
根据《物权法》，建筑区划内的道路、绿地等属于业主共有。不少人质疑，小区道路、绿地、花园等公摊面积，自己是花了钱的，不能说公开就公开吧。
对此，北京大学[微博]法学院房地产法研究中心主任楼建波认为，有此担忧倒是好事，说明老百姓在关注自己的财产权利。但另一方面，担忧有些过度，因为目前出台的文件只是对这项工作提出了方向性、指导性的要求，具体执行需要结合实际细化政策。
吴志强则认为，文件在开头就提出下一步加强城市规划建设管理工作的基本原则，明确表示要坚持依法治理与文明共建相结合。“未来的城市治理一定是走向法治阶段，法治化和社区民主是未来城市治理的两大导向，改革就是为了让百姓生活更美好。”
为了解答社会各界的疑问，最高人民法院民一庭庭长程新文在2月23日召开的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释(一)》新闻发布会上，对社会关注的“小区开放”问题进行了回应。
程新文说：“目前这一意见属于党和国家政策的层面，涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，还有一个通过立法实现法治化的过程。作为人民法院，我们将密切关注，并积极应对。”
程新文表示，封闭住宅小区是农耕时代的产物，现在已经处于21世纪工业化、信息化和新型城镇化的新时代，推进现代化城市建设需要有新的理念和探索。“这一举措的目的是为了实现物和有关资源效益的最大化，这是一个非常具有前瞻性的、与时俱进的城市发展理念，符合当今世界的潮流和发展趋势，对于推进城市现代化具有重要指导意义。”
程新文进一步称，作为司法机关，对由此可能涉及的相关主体的权益的影响、协调和保护，法院将加强调研、及时研判，并进一步加强对下指导力度，积极协调有关方面妥善地处理好相关的纠纷。
疑问三：小区治安谁负责？
还有一个公众关心的问题是：如果今后大型住宅小区都变成了没有围墙的街区，那小区的治安又该如何保障呢？
对此，吴志强指出，对小区安全等担忧多是源于误认为开放小区就是要“拆墙”。其实开放小区主要是打开方便出行的出入口，让更多的行人和车辆可以自由进出。而对于小区安全，可通过加强巡逻、技防、安防等多种措施加强治安管理。许多发达国家和地区的大学、住宅小区基本没有围墙，但楼栋安保比较到位。所以治安不需要太过担心。
吴志强还表示，在欧美等发达国家，街区制是破解城市中心地段封闭拥堵、还给公众地面步行空间的良药。但是，街区制并非就是破除所有城市住宅区的围墙，主要是进行面积的限制，一个单位不能超大到整个城市的道路系统。在纽约、巴黎等城市的街道上，小庭院、小花园还是随处可见的。
吴志强认为，解读中央文件中提出的“原则上不再建设封闭住宅小区”，从城市规划专业的角度上看，要读懂三点。第一，所谓的“封闭住宅小区”是指体量超大、阻碍城市路网的“城中之城”，并非是指所有的住宅小区；第二，对大型房地产企业拿地、用地，要做出一定尺度限制，土地在出让方面，应该小块出让，不再是大片出让；第三，通过发展都市中心地段街区制，畅通城市毛细血管，使城市路网稠密，四通八达，从而达到治堵的目的。城市规划建设，最终是由让百姓的生活更美好来决定的。
如何执行有讲究
当然，小区改成街区制以后，还需要各方面硬件保障和软件支撑。比如解决好停车、物业管理、环境保护、住宅区域公共空间等问题，这是实现住宅街区化的前提。
由于实施细则还没有出台，不管专家们如何解读，实际上这一文件在今后具体执行上一定还会遇到这些现实问题。
在执行层面，中国城市规划设计研究院副院长杨保军认为，可以采取分步走的方式，第一步让行人穿过去，接下来是自行车，管理也要跟上。
实际上，街区制也并非没有缺点。例如，居住区楼下的车流增加，增添了交通安全隐患，同时加大了居住区的噪音干扰，会一定程度降低市民居住的舒适度和生活品质。
说到底，实行街区制是个系统工程，意味着居民出行方式、物业管理方式、社区治安管理方式都可能改变。推广街区制，其他的配套措施也必须跟得上。比如说现在居民开车都很快，不仅在主干道，甚至在小路、红绿灯口都不减速，未来在街区小道上，可能需要政府强制性限速。再比如我国除住宅小区封闭外，还有学校、政府机关单位、体育场馆等多为封闭式，这些区域是否开放、开放程度等都还需要分类详细规划。
总而言之，在执行中可以采取逐步推进、先易后难的整体策略，针对不同地区的实际情况，将来也会出台不同的后续实施细则。让我们期待一个更加全面细致，对社会正面效应更大，负面影响更小的实施细则。
