陈宪

　　上海交通大学经济学院

　　教授 执行院长

　　 近一个时期以来，有关公路收费问题屡遭曝光。南京机场“天价高速”每公里均价超标逾50%，江苏省交通运输厅承认，南京机场高速公路收费超标确有其事，但被询问总共收费多少时，南京机场高速公路管理处的领导称并不知情。记者调查发现，首都机场高速公路的收费状况更是不明不白：公众不清楚收费期限何时延长、收费标准如何确立、经营性质何时何故变更、收费款项去了哪里？这一乱象引起了中央政府主管部门的高度关注，日前交通运输部等五部委下发通知，决定自今年6月至明年5月开展为期一年的收费公路专项清理整治工作，切实解决收费公路超期收费、违规设站（点）等问题，纠正各种违规收费行为。然而，笔者以为，在采取的措施中应加上一条：公路收费实行收支两条线。

　　 目前，我国的收费公路分为政府还贷公路和经营性公路。据了解，在现有一级和二级公路中，政府还贷公路居多，而在高速公路中，经营性公路居多。经营性公路大多是从政府还贷公路变性而来，如建成于1993年的北京机场高速公路。这条公路总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元，其余4亿元为北京市与交通部合资，前者使用市财政资金，后者则以投入车辆购置附加费的方式出资，这两项均为国家财政出资。在收费3年多后，北京市于1997年1月，将其定位由原政府还贷公路修改为经营性公路，重新批准收费30年。两年后，北京市政府将路权划拨给首都公路发展集团有限公司，由该公司运营管理。这是经营性公路的一种，另一种就是经营权上市，由路桥上市公司运营管理。

　　 尽管我们坚持认为，高速公路应当止于政府还贷公路，选择路权转让或上市的方式是错误的（详见《将路桥公司逐出资本市场》，《理财一周报》2011.6.17），但是，错误的变性已经发生，复杂的利益关系已经形成，改正需要时间，那么，在当下，应当如何规范社会各方面都强烈诟病的公路收费呢？笔者以为，在诸多可以采取的措施中，实行收支两条线已经刻不容缓。特别要指出的是，这里的收支两条线，不是公司内部的收支两条线，而是由主管部门介入的收支两条线，即全部公路收费上缴主管部门，主要用于偿还公路修建的贷款；公路管理机构或公司通过编制经费预算，经审查、批准后，获得运营管理费用。惟其如此，收费标准、收费期限才能得到严格执行，收费流向才能做到切实透明。

　　 可能有人会问，路权转让或上市以后，公路的经营管理已经是公司行为，实行收支两条线不是对公司经营管理的干预吗？首先，我们已经指出，路权的转让或上市，是不恰当的，错误的，实行收支两条线是对这一错误的纠正，由此可以找到“治本”的途径和方法。其次，在实行收支两条线的基础上，逐步将路桥行业变性为公共服务行业，将路桥公司回归非营利性组织，抑或社会企业，直至使路桥真正成为公共物品。因此，这一干预是不得已而为之，乃至是必须为之，不为之，不仅不能解决路桥收费之乱象，更无法彻底“还路于民”。

　　 在公共经济学的分析框架中，中国目前的高速公路和部分一、二级公路是混合物品（服务），即兼有公共物品和私人物品的性质，其投入既来自公共资源，即财政资金，也来自私人资源，即车辆收费，由此，可以采取混合提供方式。混合物品一般由两种原因引起：一是具有非竞争性和排他性；二是具有外部性。中国现有的公路是二者兼而有之。提供混合物品的行业一般是公共服务业，如高等教育、医疗卫生、社会保障和社会福利、科学研究、技术服务、水利、公共管理和社会组织，等等。根据中国收费公路的现状和趋势，逐步将路桥行业划入公共服务业，是再恰当不过的了。如果这一分析成立，那么，路桥行业的微观组织不应当是营利性企业，更不应该是上市公司，而应当是非营利性组织，主要是非营利性的收费机构。

　　 我甚至考虑，针对中国目前路桥行业的乱象，是否可引入社会企业的模式，运营管理现有的收费公路。在中国，社会企业和社会企业家还是一个比较新的概念。其实，社会企业并不是一个高不可攀的概念，而是可以也应该实践的。社会企业不是纯粹的企业，亦不是一般的社会服务，社会企业透过商业手法运作，赚取利润用以贡献社会。就中国的收费公路而言，商业运作已经介入，其利润本来应该贡献社会，但现在却没有或没有全部贡献社会，至少我们并不知道，这些利润是否全部贡献给了社会。此时，引入社会企业和社会企业家，在具有创新意义的前提下，将有助于公路收费这一复杂的现实问题的解决，值得尝试。

　　 如果包括高速公路在内的所有收费公路止于政府还贷公路，那么，收费组织的非营利性就是显而易见的。对非营利性组织实行上述意义的收支两条线，是天经地义的。尽管现在有部分公路，特别是高速公路成为了经营性公路，但将其回归政府还贷公路，直至演变为“公共路”，只是一个时间问题，所以，从解决收费机构的性质和规范入手，不失为一个合理的、可行的选择。