【观点专题】各国养老面面观

　　祝乃娟 刘波

　　生老病死是人人不得不过的槛，也是十八届三中全会期间万众瞩目的议题。本次会议的公报最终针对这些民生问题宣布了原则性的政策，要求建立更加公平可持续的社会保障制度。社保“双轨制”改革、延迟退休等是近期舆论热点，但面对这些挑战的具体对策还要在现实中完善。围绕这些问题，中国社科院社会政策 研究中心秘书长、中国社科院社会学研究所研究员唐钧近期接受了本报记者专访。

　　《21世纪》：你对三中全会公报在社会保障、社会政策这方面的表态有什么评论？

　　唐钧：从公报整体来看还是讲经济改革的部分比较多，讲社会保障只是在一段中讲了教育、住房、社会保障、医疗、就业等问题，都是一句话。总体的说 法应该说和“十八大”上的差不多，但给社会保障前面加了两个定语：“公平”和“可持续”。这两个词背后的内涵很多，目前各有各的说法，很难确定报告的这两 个词具体的意指。

　　《21世纪》：这两个词可能含义比较多样化，不过近期媒体讨论比较多的是养老金“双轨制”问题，以及按现行体制发展养老金未来能否满足民众养老需求的问题，对这两个问题你是怎么看的？

　　唐钧：就“双轨制”问题来说，简单的“并轨”恐怕不是解决办法。“双轨制”本身是不公平的，体现为企业职工的基本养老金太低，现在平均下来只有 1800元，多数人还不到，因为在中国通常60%-70%的人是在平均数以下的。除此之外还有一个问题：中国的养老金不是完全用来过日子的，还要用于老年 时的医疗开支，如得了大病有自付的部分。从这个角度讲，1800元的养老金确实是非常低的。现在社会上流行的一种情绪和舆论是，事业单位和公务员的养老金 标准高，但其实事业单位也不高，也就三四千块钱一个月，过日子外要预留医疗费用的话，这其实也并不高。如果要简单处理这个问题，那就还是要继续把企业职工 养老金往上提，而不是把事业单位的往下拉。事业单位里有将近3000万的教师和1000万的医生、护士，下调他们的养老金恐怕也不是个办法。所以简单的办 法——我称之为“小改”——就是继续提高企业职工的养老金。

　　《21世纪》：那与之相对应的“大改”是指什么？

　　唐钧：如果要大改的话，就是首先要搞一个“基本养老金”，所有公民到18岁之后或者参加工作之后，都要根据工资比例交这个费用，而领取时是在同 样水平上领取，即与基本生活需求相适应的水平，这是可以算出来的。之所以讲一个“水平”而不是大家拿一样的钱，是因为从城市到农村，各地的消费不一样，应 该实实在在计算过上最基本生活需要多少钱，依此制定一个标准，从国家领导人到农民都一样，并随物价上涨而调整。然后还有一块叫“补充养老金”，有余力者可 以参加，钱多可以多投，钱少可以少投，由市场来操作。

　　《21世纪》：现在公务员和事业单位的养老金都是财政支付的，这是不是加大了改革的难度？

　　唐钧：对，这就是我要说的“双轨制”并轨解决不了问题的第二个原因。对公务员等群体来说，现在财政只需要谁退休就付谁的钱。如果说要改革，大家 都要出钱，那就意味着财政不但要为已退休者支付养老金，而且在政府部门工作的人，也得给其每个月付钱，他们个人也要出钱。这些可能也得财政出，假如要对事 业单位的人实行不从财政出而从单位出，那就意味着教育和医疗的费用也许还会上涨。但实现这样的“并轨”后，如果这些人的退休金标准和企业职工的还是不一 样，你说现在的职工是吃亏了还是占便宜了？其实不一定，很可能还是吃亏了。所以“双轨制”并不是说简单地把公务员等群体拽到这个制度里来就行了。所以我觉 得要改的话，索性就按“基本养老金”加“补充养老金”的模式来，打破身份差异全部改掉。

　　《21世纪》：那么可持续性问题呢？现在人口老龄化趋势正在明显化，而我国的养老金机制虽然法律上说是“统账结合”，但实际上还是“现收现付”，那么如何确保养老金未来能满足需求？

　　唐钧：最近有个学者做了个计算，说中国养老保险所积累的钱仅够用一年半，这个计算其实说明我国的养老保险本质上是“现收现付”的，现在的情况可 以说是“现收现付、略有结余”吧。当年收上的钱发出去，不够的政府贴补一部分，发完之后还有结余，这是职工的养老保险金。这在现在是没有缺口的。但为什么 有的人讲有缺口？其意思是单位和个人交的加起来是不够支付的，需要政府补贴。《社会保险法》规定养老保险制度筹资由个人、企业、政府三方负担，所以现在这 个模式并没有错，而且其中政府负担比例不到20%。

　　那么将来会不会不够？现在中国的老人有两亿多，城市职工这块只是6000多万人领养老金，其他人从理论上讲不是“新农保”就是城市居民的养老保 险，还有事业单位和公务员的。有人算将来不够。这是显然的，因为现在就不够。那么政府要补多少呢？我们现在的养老金占财政的比例是2%多一点，即使现在的 盘子翻两番，也还不到10%，那将是老龄化最高峰的情况。如果整个制度不改，我估计到那时有10%-15%吧，而这与发达国家的水平相比可能还差一些。

　　《21世纪》：那你的意思是在我国，政府在养老中投入的责任还要增加？

　　唐钧：肯定是要增加，所谓的“缺口”有多大，也意味着政府的投入要有多大。

　　《21世纪》：现在的体系还有个大问题是个人账户的空转，根据很多人的理解，我们交的个人账户里的养老金就是自己的钱，但现在被用到别的方面了。

　　唐钧：首先国家从来没有承认过你交的钱就是你的，其实所有的钱都“归大堆”，在发的时候会区分你从社会统筹和个人账户分别拿了多少钱。从大的制 度模式来看是“现收现付”的，支付是社会统筹和个人账户的区分，其实只是个说法而已。现在其实“体制内”的养老金没有构成那么大的负担，主要负担是在“体 制外”。这个安排是要改的，比如农民55块钱的养老金，买两包感冒药就没有了，毕竟不是个办法。

　　《21世纪》：除了保障低之外，统筹制度的分散化使得劳动力不敢随便迁移也是社保的大问题，你对此怎么看？

　　唐钧：这其实是中国养老保险制度当前最迫切需要解决的问题。当前有两亿多农民工，还有很多到其他城市的打工者。按照现在社会保险的法律规定，这两部分人都是在交钱，但是退休时能否领得到就不一定了，恐怕相当大一部分人都得不到。这就是一个很大的问题。

　　《21世纪》：现在一些地方的改革是要实现省级的统筹，你觉得是否需要实现全国的统筹？

　　唐钧：大家寄希望于全国的统筹，但现在很多地方仍说是省级统筹，即使这样的省级统筹很大程度上也是假的，只是指一个省里的每个市每年从收上来的养老保险费里拿出一定比例交到省里，由省里统一平衡。但这和老百姓想象的省级统筹根本就不是一回事。

　　《21世纪》：其实很多人主张人手一张全国统一的可随身携带迁移的社保卡。

　　唐钧：现实距离这个目标还很遥远，主要原因都是地方利益的影响。社保各地收的不一样多，比如广东是全国最多的，这在一定程度上是占了农民工“退 保”的便宜，企业交的社保都沉淀在广东了。其他地方没有这么做，如果全国统筹，所有的钱都可以全国调配的话，广东肯定不愿意了，所以统一的工作就比较困难 了。我们讲这个问题已经有十年以上了吧，但现在还是没有大动作，所以很难说什么时候能改变。

　　《21世纪》：前一段时间关于延迟退休的争论也很多，但也有人说这并不是当前养老制度的关键问题，你怎么看？

　　唐钧：肯定不是关键问题。延迟退休主要涉及两个问题。主张延迟退休者的唯一理由是发达国家都这样，但发达国家和中国的阶层结构不同，以白领为 主，而中国还是以蓝领为主，而通常蓝领难以接受延迟退休。第二个问题和青年就业相关，因为老年人推迟退出职场会影响新人进入。据统计中国每年约有2000 万新生劳动力，但每年可提供的新增劳动岗位只有1000万-1200万个。这些新增岗位中有约1/3是自然更替，主要就是因为退休。国际上凡是实行延迟退 休的国家目前青年人失业率都非常高。即使在中国老年人到4亿的时候还会有8亿劳动力，而这是个很庞大的数字，他们能否全部就业很难说，把一部分老人留住不 让退休，那就更难办了。

　　《21世纪》：现在很多人抱怨养老金的缴费比例过高，加大企业负担，你怎么看这问题？

　　唐钧：是比较高，所以我们提出的改革是建立基础养老金，个人交个人的，企业交企业的，个人按其工资比例向政府交，企业缴纳的有超额累进性质，到时可能不是称为“费”，而可能是“社会保障税”。

　　《21世纪》：政府安排会产生很多问题，那么是不是要强调养老市场化，主要靠社会养老和商业养老？

　　唐钧：商业保险是需要而可取的，但不可能只靠它来养老。商业保险承诺的只是一笔钱，而你不知道退休时的通胀程度。为什么基本养老保险要靠国家，因为国家保障你的基本生活需求，养老金标准低时国家必须调整。所以首先还是要参加政府保险，有余力时购买人寿保险。

　　《21世纪》：也就是说政府还是要发挥很大的职责？

　　唐钧：在养老方面没有别的办法，一定要政府发挥作用。其实这是政府的一个基本职责。只要这个政府在执政，它就要履行。这是政府的基本职能，它不可以不做这个事。