殡葬业“指导意见”为何落地无声(“死不起”为何禁不住①·调查)

　　——对京津地区落实殡葬业改革管理指导意见情况的调查与思考(上)

　　倪光辉 郭 燕

　　针对我国一些地方仍存在殡葬服务收费不规范、殡葬用品和公墓价格虚高等问题，3月23日，国家发改委会同民政部发布了《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》。文件提出，进一步强化对殡葬服务收费行为的监管，加大殡葬服务收费政策宣传和违法处罚力度等，并明示“上述规定自文件下发之日起执行”。

　　让人想不到的是，就在《指导意见》下发后，有关殡葬服务收费管理问题的批评性报道铺天盖地。与往年相比，今年清明节前后关于“死不起”、“葬不起”的新闻报道和坊间讨论似乎来得更为猛烈。

　　其实，2009年12月17日，民政部已下发过《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》。为何两份《指导意见》并没有改变殡葬业的乱象和“死不起”的现实？究竟是哪些环节出了问题，阻碍这两个与民生问题密切相关的指导性文件落到实处？近日，笔者走访了京津地区的一些殡仪馆、公墓以及民政部门，一探究竟。

　　宣传不力

　　多数人对《指导意见》不知情

　　广泛做好政策宣传工作。要利用广播、电视、报刊、互联网等多种方式，宣传殡葬服务收费政策和救助保障措施。

　　——《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》

　　“你说的是《殡葬管理条例》吗？”清明期间，面对笔者的提问，北京市八宝山殡仪馆工作人员一脸茫然。这样的情况，在笔者近一个月的走访中，频频出现。

　　4月14日，笔者走访北京东郊殡仪馆。大厅侧面墙上的电子显示屏上，东郊殡仪馆业务价目表、北京市33家经营性公墓名单不停地闪动。询问后得知，东郊殡仪馆的工作人员也不清楚《指导意见》，他们所知道的政策大多是从电子显示屏上获悉的，但其中内容大部分为多年前的。

　　北京共有12家殡仪馆，33家经营性公墓。近一个月来，笔者走访发现，这些殡仪馆和公墓的多数工作人员对《指导意见》知之甚少。顺义殡仪馆办公室负责人称，他们会去查阅了解、学习的。

　　4月16日，笔者就《指导意见》致电北京市民政局殡葬管理处，没有得到答复。笔者又致电北京市殡葬管理处规划发展科，接电话的工作人员说“确实没有收到《指导意见》”。4月20日，笔者再次致电北京市殡葬管理处，“新的《指导意见》已经学习！”笔者发现，在其网站首页上，《指导意见》刚刚被放上去。

　　北京市民政局主办的北京殡葬网，是北京市民了解殡葬服务信息的主要渠道，但网上的很多信息相当陈旧。除了首页放置着今年清明的殡葬动态等，其他栏目内的信息不少是几年前的。

　　在天津第一、第二、第三殡仪馆，笔者了解的情况也差不多，工作人员和前来办理殡葬手续的人大多对《指导意见》并不知情。截至4月26日16时，天津殡葬网首页依然没有《指导意见》的任何信息。“政策法规”区最新一条信息为：关于禁止出售和购买公益性墓地和骨灰存放格位的通告，发布时间：2012/3/18，点击数：2。

　　4月18日，笔者走进天津市武清区六道口村，这里是全国殡葬用品最主要的原产地之一，是京津冀地区最大的殡葬用品批发地。提起《指导意见》，这些商户经营者并不关心。笔者转了一圈，看到村中大街上没有一处有相关文件的宣传。笔者以担心中央刚发文件会不会影响殡葬用品降价为由议价，店老板说，这个绝对放心，《指导意见》不会影响他们的价格。

　　执行不力

　　“雷声大雨点小”

　　合理界定政府基本殡葬服务和市场选择性殡葬服务范围，严格执行政府定价、政府指导价和市场调节价，平抑殡葬服务和丧葬用品价格。

　　——《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》

　　“政府文件的传达和学习，需要一个过程。”殡葬管理处工作人员如此表示。

　　这个过程需要多长？笔者上网查了一下。民政部2009年12月17日发布的《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》，湖北省民政厅2010年2月底才转发到省内各民政部门。这是笔者在其官方网站上发现的。其实，影响文件落实的不仅仅是传达速度的问题。

　　“根据以往的经验，文件的贯彻多是雷声大雨点小，不会对公司的经营产生实质影响。毕竟市场需求在那里！”在天津市武清区六道口村，笔者刚好碰到前来为殡葬公司选购用品的“一条龙”(殡葬服务公司员工)小赵。

　　小赵的话从某种程度上反映了社会现实问题。2000年以来，殡葬业越来越成为暴利行业，越来越多的人发出“死不起”的感叹。1997年发布的《殡葬管理条例》已经不能适应新的形势。2002年，受国务院委托，民政部开始进行《殡葬管理条例》修订的调研工作，由此拉开殡葬业改革的序幕；2005年，国务院法制办将修订该条例正式列入当年立法计划；2007年，《殡葬管理条例(修订草案征求意见稿)》公布(至今仍在征求中)；2009年12月民政部发布《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》。意见指出，对选择性殡葬服务，包括遗体整容、防腐、告别、骨灰安葬、丧葬用品及其他殡葬特需服务，要建立行业规范。

　　两年多来，行业规范建立起来了吗？

　　公示殡葬服务收费是行业规范的内容之一。在北京东郊殡仪馆，当笔者以顾客身份向工作人员要一张详细的服务收费清单时，工作人员说，“没有，但可以写给你”。不一会儿，一张简单的价目表就出来了，上面有火化费、灵车以及告别厅使用费。“收费项目要全部写下来，那多了去了。大钱就我给你写的这几项！”

　　在天津市和平区大理道上的第二殡仪馆天和医院服务站，工作人员积极向笔者介绍着骨灰盒的价位：有榉木的，紫檀的，价格从1000元至20000元不等。一间不大的办公室，大部分地方摆放着待售的骨灰盒，在办公室不太起眼的地方，张贴着“殡葬服务收费价目表”，上面详细列出殡葬服务标准和收费依据，注明由天津市物价局监制。工作人员表示，对有些服务项目可以根据选择告知相应价格。

　　清明节期间，在北京东郊殡仪馆的殡葬用品服务部，纸人纸马销售很是热闹，价位在50—350元之间。在服务部名片背面，印有中国古代祭奠风俗：头七，有楼房；三七，有牛、马、车、童男、童女……《殡葬管理条例》、《北京市殡葬管理条例》中明确规定，禁止制造、销售冥币和纸人纸马等封建迷信殡葬用品。

　　“这些封建迷信殡葬用品为什么会在这里公然出售？”在殡仪馆的业务大厅内，笔者向柜台工作人员询问得知，这里是殡仪馆丧葬用品合理售卖点，只不过殡仪馆服务部承包给个人经营，“价位略微有点高”。

　　多处着力

　　才能遏制殡葬业暴利

　　大力倡导殡葬新观念、新风尚。建立起比较完善的殡葬服务网络、殡葬救助保障制度、殡葬管理体制和运行机制，基本实现殡葬服务优质化，殡葬管理规范化，殡葬改革有序化，骨灰处理生态化，殡葬习俗文明化，殡葬设施现代化。

　　——《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》

　　“这是行业和人们的惯性思维！”谈及行业内部和公众对《指导意见》的冷淡反应， 中直机关一单位老干局的何姓工作人员如是说。因为工作原因，老何与民政部门、殡葬行业打了近30年的交道。

　　在老何看来，殡葬行业现在要比以前规范多了。从《殡葬管理条例》、2009年的《指导意见》到2012年的《指导意见》，红头文件的可操作性越来越强了。

　　按照2012年的《指导意见》，以往殡葬服务的模糊地带被明确划分为“基本服务”和“延伸服务”，公墓则被界定为“公益性公墓”和“其他公墓”，并区别对待。意见规定，遗体接运、存放、火化等基本服务收费标准，由各地价格主管部门会同有关部门在成本监审或成本调查的基础上，按照非营利原则，根据财政补贴情况从严核定，并适时调整。遗体整容、防腐等延伸服务收费，可由各地根据本地市场情况依法纳入地方定价目录，实行政府指导价管理。意见还就加强殡葬用品价格指导、规范公墓收费行为等做出了具体指导。

　　但殡葬行业讳莫如深，老百姓平时难以了解其行规及内幕，也缺少话语权。本着对死者的敬重，一般大家不愿计较得失，一些人便乘机高收费、乱收费。

　　“《指导意见》发布了，谁来监管、督促，怎么反馈，这些都是问题，制约着文件发挥其应有的作用。”老何说，要想遏制殡葬业暴利，一方面，物价、工商和民政等多部门应联手加强整顿，对殡葬服务市场进行规范管理；另一方面，国家应该通过立法形式，加快对现有法规法律的修订制定，逐步完善促进殡葬事业的发展。