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焦点事件
提要：
入住不久，突然发现小区里紧对着自己的窗户造起了饭店，而且饭店越造越高，挡住了视线和阳光且不说，饭店的顶部甚至和自家的厨房实现了“无缝接壤”，从此后小偷强盗
只需闲庭信步就能入室作案。
受害的居民连续起诉、信访、申诉，饭店也十分不满，对立双方当事人一共5次起诉规划局。然而，当规划局作出的要求限期拆除附楼的行政处罚正式生效了，至今居民和饭店“脸对脸”的局面仍然没有改变。
文本刊记者 江南
“记者同志，我现在真想了解一下哪里有卖炸药的。我要把那个违章建筑炸掉！”家住上海普陀区桐柏路上“碧绿湖花园”的业主汤炳发在电话里一语惊人。
接到读者如此“耸人听闻”的电话，本刊记者第一时间赶到了这个小区。这是一个环境很幽静、建筑略带欧式风格、绿化也不错的小区。汤先生已经在楼下焦急地等待记者。
“碧绿湖花园”一共有7幢楼，汤先生的家在这个小区的北侧，它的外侧还有一幢式样比较奇特的建筑物，说它奇怪是因为该楼不高，却有一个延伸出来的“裙房”，“裙房”的边际已经和汤先生家的窗台底下接壤了。
“这是个彻底违反法规，在一些职权部门的纵容下建造起来的违章建筑，我们这楼的居民的视线现在就是脸对脸贴着的窗户。我4楼还算受害较轻的，二楼的居民根本已经没法居住了，他们从厨房的窗爬出去直接能走到对面这个房子的里头去。”汤炳发气愤地说。
在记者的采访过程中，2楼的业主陈先生也来到汤先生家中，他认可了汤先生对现状的描述，“我们共同的感受就是太倒霉了，而且实在是有理没处讲的感觉。”陈先生说。
饭店附楼盖进居民小区
事情的原委要从整整13年前说起。1993年，“碧绿湖花园”竣工销售，按照当时的规划，小区有两部分建筑构成，一为7幢住宅楼，二为属同一小区但有一段距离的饭店，该饭店名为“汾河饭店”，是山西省某政府单位的招待所。
然而上一轮的宏观调控让该楼盘的销售回款发生了问题，一直到2003年还有尾房在销售。
汤先生告诉记者：“2003年4月我购买了这套住宅，当时觉得很合算，因为它原来是外销房，户型层高设施都很不错，而价格仅仅是原价的一半多一点。不过这样交易的隐患也存在，因为房子不是从原始的开发商那里买下来的，就没有签订商品房预售合同，而是直接办理了过户手续，于是这个楼盘的规划情况都看不到。”
平安无事地住到2004年4月，突然有一天，汤先生的爱人发现居然有打桩机出现在了自己的后窗下面，而原来的绿地已经不知去向。
此后该工程开始迅速地推进，在汤先生家和“汾河饭店”中间起了一幢3层楼、10米多高的小楼，一头连着饭店，一头和自己家接壤，而与此同时，饭店的主建筑也得到了扩建，成了一道长67米高24米的建筑屏风。经过这个扩建，饭店的建筑面积凭空增加了9382平方米。
采光、通风、私密、安全都受到极大影响的汤先生和陈先生一起去普陀区规划局上访并了解了情况，发现这几乎是一个早早埋下的“陷阱”。
规划局的记录显示，早在他们买房前的2002年2月28日，普陀区规划局就给汾河饭店核发了“汾河饭店改扩建规划许可证”，这个改出来的规划硬是把原来属于住宅区的“碧绿湖花园4号楼”(也就是汤、陈后来买的楼)一起划入了饭店规划用地范围。而饭店报批扩建的理由是“汾河饭店是上级单位招待所，规模小、设施不全，用燃煤锅炉环境污染，内部脏乱差，立面陈旧，与上海国际大都市不相符……”
汤先生向律师进行了咨询，得到的答复是：“这样的改建是严重违反《上海市城市规划条例》第二十八条‘按照规划建成的地区，未经法定程序调整规划，不得插建、扩建(含加层)各类建筑’的规定，也是违反上海‘一次规划分期实施’的规定的。而把建筑用途是住宅的楼规划进了饭店用地，更是闻所未闻的荒唐事，一定要在这里造饭店，只有把原有居民动迁掉这一条路可走。”
建造过程亦多处违背规划
继续追查下去，汤先生更发现了这个建筑物其实连这个问题规划都大大僭越了。
首先，普陀区规划局从2001年9月27日核发“建设工程规划设计要求通知单”，到2001年12月24日受理该项目建设工程规划许可证的申请，再到2002年2月28日正式发证，历时43天，超过《上海市城市规划条例》规定的25天法定时限。
其次，从2002年2月28日发证到2004年4月饭店工程队开工，中间历时2年多，而《上海市城市规划条例》第54条规定“建设单位领取许可证后在六个月内开工，逾期未开工又未申请延期未经批准的，许可证即行失效。”
最后也是最严重的问题在于，普陀区规划局批给汾河饭店的规划原本是地下建筑一层，地上建筑两层，但施工单位在实际操作中居然在地面上盖了三层！这个行为严重违反了《上海市城市规划条例》第四十一条“设计单位必须按照城市规划、城市规划管理技术规定和市、或者区、县规划管理部门提出的规划设计要求进行工程设计。施工单位必须按照建设工程规划许可证所附的图纸施工。”等规定。
汤先生和陈先生认为，有了这三个问题，即使那个问题规划不违法，这个附楼也不应该建造起来，况且那个规划本身就违法。
不过，在他们和规划等部门交涉期间，尽管规划部门也曾下达过“停工通知书”，这个问题工程仍然飞快地被建造完成了，于是，一条更漫长的维权路开始了。
居民和饭店五告规划局
2005年1月，眼见无法遏制饭店扩建工程继续建造，汤先生和陈先生决定采取法律手段维权。
他们先向上海市规划局提出了行政复议，要求撤消普陀区规划局作出的规划，被以“超过法定申请期限且无正当理由”不予受理。
1月31日，汤、陈二人向普陀区人民法院提出行政诉讼，状告普陀区规划局，同样要求撤消发给汾河饭店的规划施工许可证。
经审理，法院认为，普陀区规划局发给汾河饭店的许可证是2003年2月28日，而陈先生买房是2003年4月8日，汤先生买房是2003年4月16日，并分别在同年5月21日取得的房产证。也就是说，汤、陈买房时规划已经批了，所以普陀规划局的行政行为和他们两个之间没有法律上的利害关系，因而他们不具备起诉规划局的主体资格。最后法院判令驳回汤、陈的起诉。
汤炳发觉得自己非常之冤枉，他说：“这个规划本身就不符合规定，而且也极大地影响了我的生活环境，我的损失是客观存在的，跟我买房子先后是无关的。况且我买房的时候又不可能到规划局查整个地区的规划，计算影响我的时间只能从这个工程实际开始的时间。打个比方，我买了一家上市公司的股票，但它在我买进之前就做了假账，现在被揭发出来了，难道我就没有权力要求它赔偿了？”
于是汤炳发到上海市第二中级人民法院提起上诉，2005年5月25日，不出意料地，二中院也以同样的理由裁定他们没有诉讼主体资格。
2005年6月9日，不服一、二审行政裁定的汤、陈向检察机关提起了申诉，他们提出，2002年2月普陀区规划局发给汾河饭店的规划许可证其实早已作废，因为六个月没开工，同时除了规划局和饭店，根本没有别人知道有这个规划的存在，因此饭店要开工必须重新办理规划许可证。但是2004年4月，普陀规划局仍批准饭店用失效已久的许可证开工，这种行为构成了行政违法，而这种违法不是在2002年，是在2004年产生的。此外，二审法院在没有开庭审理的情况下就作出了维持一审的裁定。因此要求检察机关提起抗诉，改变原有裁定。
在一审二审中间有一个插曲，汤、陈等人向一位上海市人大代表发信要求帮助解决，而这位人大代表也应他们的呼声向规划部门反应了情况。
蹊跷的事情就在这个时间段发生了。2005年3月1日，普陀区规划局突然对汾河饭店发出了一份行政处罚告知书，认为汾河饭店的附楼在施工中违反规定，擅自将2楼造成了3楼，要求他们限期拆除违章的附楼。
接到处罚决定的汾河饭店同样很不满意，他们向普陀区人民法院提出了行政诉讼。饭店认为，自己并没有造三楼，只不过是将地下室楼板往上提了一些，把一共3米高的地下室提出2米到了地上，因此看起来像3层楼房子，其实还是2楼加一个地下室。并且他们认为，这种把地下室“适当”上移的做法既没有影响总体高度也没有影响容积率，不应该进行处罚，最多就是补办一个手续，若要拆除将造成饭店的严重经济损失。
2005年8月19日，法院认同了规划局的处罚决定，驳回汾河饭店的行政诉讼。
随后，汾河饭店也到二中院进行了上诉，不过在经历了一段时间的法律程序后突然在2005年12月23日撤诉，至此，普陀区规划局作出的要求限期拆除附楼的行政处罚正式生效了。
就这样，一个罕见的案例诞生了，对立双方当事人一共5次起诉了一个规划局。汤炳发对记者说：“饭店起诉规划局的行为我觉得是有预谋的，是做戏拖时间。在那段时间里我们多次向人大、政协、先教办、纠风办等监督单位写信，经常得到的答复就是规划局已经让他们拆了，而行政诉讼正在进行，请居民再等待。但是这个过程中饭店从未停工，而我们也从没看见规划局去要求他们停工，最后的结过就是处罚生效了，附楼也完工了，作为既成事实，再拆除就比较困难了。”
“规划透明”成群众呼声
到2006年6月23日，普陀区规划局要求汾河饭店拆除附楼的行政处罚决定将正式生效6个月，而这也是行政处罚的执行期限。不过到目前为止，没有任何单位或个人对这个附楼进行拆除工作。
汤炳发曾向区、市规划局提出过要求强制执行的建议，但均被告知尚未到180天的强制执行期限而不予采纳。
如今，天天看着这幢挡住自己窗户的附楼，汤炳发吃不香睡不着，担心一直没有单位来强制执行，甚至想过自己请个工程队来拆房子。
针对这种情况，律师熊立民告诉记者：“‘碧绿湖花园’可说是一个非常典型的案例。它的症结之一就是合同缺位。如果老汤是从开发商那里买的房子，开发商就有义务向他提供标明土地规划情况的合同附件，如果规划更改，他就可以直接起诉开发商违约。而在这个案例里，买房子的过程中根本没有约定规划方面的事情，只好去告规划局，而行政诉讼要获得支持难度就非常大了。”
“症结之二则是我国的规划制度和法规。老汤没买房子没打官司前不可能去查阅该楼盘的规划，而当买好了出事了，又因为先有规划后买楼而没有资格去告规划局，换句话说，像他这样的购房者唯一的出路就是自认倒霉了？这显然是不符合我国政务公开的潮流的。”
对这种解释，汤先生表示认同，但他说：“且不说这个规划的合法性，就算合法的规划，它离老百姓的家这么近，又影响这么大，难道就不应该先征求一下大家的意见吗？什么事情都打闷包，等到木已成舟了，我们要花多大的精力财力才能纠正它啊，甚至打赢了官司也执行不下去。希望这种行政方式能有根本性的改变。”
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