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省级以下税务红头文件制定首次有管理办法
本报记者 陈晶晶
作为一名普通的纳税人，我们在日常生活中接触最多的往往是各种税务行政机关制定的税收规范性文件。这些“红
头文件”本身是否合法公正，不仅关系到国家税收大计，更关系到千家万户每个纳税人的权益能否得到尊重和保护。
3月1日，国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法(试行)》(以下简称《办法》)已正式施行，这是我国首次对省级以下税务机关制定税收规范性文件的行为进行统一规范。《办法》将带来什么变化？记者走访了国家税务总局有关负责人及业内专家。
“权力有限”突出保护纳税人权利
国家税务总局有关负责人认为，“权力有限”是《办法》确立的一项重要制度。在没有法律、法规和规章规定的前提下，税收规范性文件一定不得作出影响纳税人、扣缴义务人和其他税务行政管理相对人的权益或增加其义务的规定。《办法》采用正向概括和反向列举结合的方式明确了税收规范性文件的设定权，不得涉足的“禁区”也写得明明白白。
中国人民大学法学院博士生导师韩大元教授认为，社会生活的复杂性决定了对公民宪法和法律权利的保护应通过多位阶的规范性文件加以体现。《办法》全部36个条文当中，直接提及关于税务行政管理相对人“权利”或“合法权益”保护的条文就有十多条，为纳税人权利提供了多方位保障，体现了《办法》保障权利的价值取向和制定意图。
明确规则程序减少文件自身“失范”
安徽省国家税务局副局长洪治社认为，作为税收执法的制度依据，税收规范性文件自身的“失范”却在制约着税收法治化的进程。一些税收规范性文件制定缺乏充分的调研程序和严格的审查程序，影响了文件的权威性，“头痛医头、脚痛医脚”、文件“打架”的现象时有发生，不仅纳税人无所适从，税务机关的执法成本也人为增加了。
记者注意到，《办法》中大量具体规定正是针对上述现实问题。例如，税收规范性文件应于发布之日起施行，对纳税人有重大利益影响的应在发布之日后30日施行，避免出现大量文件溯及既往的情况；新发布的文件要列明废止的文件或条款的名称，避免“以前规定与此不一致的，以本文为准”这样的模糊用语；文件的解释权属于制定机关，不能下放；文件出台须经过征求意见、合法性审查和集体审议等程序，未经规定载体统一发布的文件税务机关不得执行等。
国务院法制办公室政府法制协调司司长青锋表示，《办法》体现了“规则有效”和“程序制约”两大原则，它通过规范制定权限和程序来提高税收规范性文件的质量，势必有助于从源头上推进税务机关的执法质量和执法水平。
备案审查监督更有效
据国务院法制办公室政府法制协调司备案审查处处长赵振华介绍，目前我国行政机关对具体行政行为的监督，主要是行政复议和行政诉讼；对抽象行政行为的监督则主要靠备案审查。2002年起，国务院法制办提出对规范性文件也要建立全面统一的备案监督体制的目标。
国家税务总局有关负责人提醒记者注意一个变化，以前税收规范性文件的备案审查全交给税务机关里的法规部门，而法规部门实际上很难独自做到“有件必备、有备必审、有错必纠”；《办法》改为法规部门负责备案登记和审查监督，由业务主管部门配合对职能范围内的税收规范性文件进行审查。
他强调说，《办法》还规定了“异议处理制度”，即公民、法人或其他组织对税收规范性文件提出异议时，文件制定机关及上级机关要依法及时处理，并探索建立具体制度机制。但这项制度从未实践过，国家税务总局会在条件成熟时再作出更加明确详尽的规定。
中国政法大学博士生导师薛刚凌教授认为，相对于具体行政行为而言，抽象行政行为对行政相对人的影响更大，对其规范也更加重要和必要，《办法》中关于备案审查的改变确实比过去有进步。但薛刚凌建议，为从根本上改变备案审查监督不力的局面，有关部门应在适当时候考虑将内部审查转变为开放式的、准司法式的外部审查，使抽象行政行为的事后审查监督更加有效。
本报北京3月2日讯
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