中国金融40人论坛学术委员，中国保险监督管理委员会主席助理袁力

　　全球金融危机催生了金融监管理念和方式的变革，建立全球统一的金融监管规则的呼声日益高涨。保险业的需求似乎尤为迫切。与全球银行业普遍遵循巴塞尔协议不同，全球保险业目前还没有建立起统一的保险监管规则。

　　国际保险监督官协会(简称IAIS)一直致力于制定保险监管的核心原则，它在2002年10月颁布了《保险监管核心原则》，希望建立规则以统一全球保险监管。但这些规则只是指导性的基本原则，既无实施细则，也无强制约束力，因此实施效果不是很理想。2009年6月，在反思金融危机教训的基础上，国际保险监督官协会决定着手建立全球统一的保险监管规则，即“国际保险集团监管共同框架”。这个共同框架的具体方案于去年6月份正式确定；从去年7月份开始，具体规则的制定工作也已经启动。可以说，它的整体框架在国际保险监管领域是最新的。其目的是打造保险行业的巴塞尔协议。这是国际保险监管史上的一个重要里程碑，必将对全球保险监管的模式、理念产生深远影响。

　　“共同框架”

　　“共同框架”拟从定性和定量两个角度，监测国际保险集团的结构、业务和内部交易等，对集团范围内的整体风险和全部活动进行评估。主要包括五部分内容：

　　第一部分内容是适用范围。“共同框架”将适用于“国际活跃保险集团(Internationally Active Insurance Group， IAIG)”，允许各国监管当局通过同一种语言，分享和比较对同一保险集团的评估。确定IAIG的具体标准包括如下三个方面：一是国际活跃性的标准——在5个国家或是2个洲以上开展保险业务，且在国外收取的保费超过集团保费总额的一定比例。目前这个比例尚未确定。二是对集团的定义——包括两个或两个以上保险公司法人。三是界定集团的范围——包括保险实体、非经营性控股公司、受监管的非保险金融服务实体、不受监管的非保险金融服务实体，以及其他机构。这几乎囊括了保险集团的所有业务。

　　国际保险监督官协会成立了一个工作组，根据上述的标准，对全球90家保险集团分两批次进行考察。第一批的36家可以初步确定为“国际活跃保险集团”。在这36家中，有2/3已经进入了中国保险市场。第二批的54家为备选集团，部分可能会被排除在“国际活跃保险集团”之外。其中包括我国的三家保险集团——中国人寿、中国人保和中国平安。

　　第二部分内容是集团结构和业务。“共同框架”要求，对集团内所有法人实体的法律、组织和管理架构、集团业务活动、集团内部交易等进行评估。这部分内容主要是对业务的评估。评估主要包括以下几个方面：一是自我评估，要求集团建立风险管理模型，对集团风险进行自我评估，而且评估的结果应当经监管当局认可。二是适应性评估，要求集团对潜在风险、集团内部的法律组织和管理结构进行适应性评估。三是业务结构变化评估，主要是评估因收购、兼并、分拆、投资缩减、地理或业务领域的变化等对整个集团的影响。四是压力测试，以此确定集团内部交易标准及限制性措施。五是应急预案，要求集团检验自己是否具有压力条件下的应急预案，检验自己能否进行适应性的调整。六是建立消费者保护机制，评估集团能否针对不断形成的风险提供解决方案，保护保单持有人的利益。第二部分内容在自我评估、适应性评估、应急预案、消费者保护等方面，提出了一些全新的要求。

　　第三部分内容是定量和定性的要求。过去国际上主要是从定量的角度进行监管，而“共同框架”提出了定性和定量两方面的要求。“共同框架”综合运用定量与定性的方法，分别制定监管框架与内容，在财务报告、偿付能力、公司治理、内部控制等方面对保险集团进行监管。定量要求包括八个方面：一是资产负债评估，集团应基于经济评估原则对其资产和负债进行评估。二是责任准备金，集团应建立充足的责任准备金以偿付其保险责任。三是资产投资，集团应遵循审慎原则，投资于适宜的资产。四是资产负债匹配，集团应实施资产负债匹配管理。五是经济资本，集团应基于以风险为基础的总资产负债表方法，确定其经济资本的数额，满足监管要求。在这方面，现在主要强调以风险为基础，与过去相比有很大区别。六是内部模型，集团应当建立并使用内部模型，应当与母国和东道国对内部模型的监管方法保持一致。七是压力测试，集团应该进行压力测试和情景模拟。八是流动性测试，集团应该满足流动性的要求。定性要求包括四个方面：一是公司治理结构要求，集团应该建立合适的公司治理结构，主要包括清晰的权力分配、内部治理机构的主要职责、董事会和主要管理人员的称职性要求、董事会成员构成、集团的薪酬原则，等等。在这些方面，“共同框架”提出了很多新的要求。二是风险管理模型要求，集团建立的企业风险管理模型应该覆盖定性的要素。三是内部控制要求，集团实施适当的内部控制，并应列举内部控制的要求。四是内外部审计要求，集团应采用内部和外部审计，明确集团的董事会、管理层和外部审计者在公司治理方面的不同作用，并规定审计的适宜频率，等等。

　　中国金融40人论坛学术委员，中国保险监督管理委员会主席助理袁力

　　第四部分内容是监管合作和配合。这部分内容要解决“国际活跃保险集团”的母国和东道国之间的监管协调问题，建立监管合作方式。它包括两个方面：一是确定母国与东道国监管者的职责分工。“共同框架”将“国际活跃保险集团”开展主要业务的国家或地区的监管机构称为母国监管者，由其承担主要监管职责。其他国家或地区的监管者则称为东道国监管者。对于外资保险公司而言，中国就是东道国监管者。母国监管者承担对整个集团进行监管的职责，而东道国监管者负有积极配合母国监管者的职责，双方在监管合作中要密切配合，实现信息共享，同时履行保密义务。二是建立监管联席会议机制。监管联席会议由母国监管者牵头召开，各东道国监管者参与。会议根据“国际活跃保险集团”的财务状况、公司治理和风险管理等因素，制定监管措施。

　　第五部分内容是规则实施方式。目前，国际保险监督官协会正在讨论两种可能的实施方式：一种是自动适用制，“共同框架”将自动适用于所有IAIS成员国家或地区，但对某些国家或地区(需符合一定条件)可设定过渡期。另一种是核准加入机制，每一IAIS成员国需证明其具备实施“共同框架”的先决条件和必要条件，才可以成为“共同框架”的实施成员。另外，“共同框架”将设立同行审议和互动机制，并建立数据搜集平台，以更好地实施宏观审慎监管。

　　评估“共同框架”

　　我们对“共同框架”进行了基本评估。

　　首先，我们认为“共同框架”确定了保险集团监管的重点内容。一是搭建了完整的集团监管框架。“共同框架”从基础概念、集团总体要求和具体监管规则入手，制定了相关的监管分工和实施细则，搭建了保险集团监管的整体规则框架。二是确立了全覆盖的监管思路。“共同框架”将传统的单一保险实体监管扩展到包括单一保险实体、保险集团、跨国保险集团在内的全覆盖监管。并特别强调全球范围的跨国保险集团监管，凸显了国际保险监管规则制定者的独特地位。三是明确了跨界合作监管的工作模式。“共同框架”通过建立金融监管多边合作机制，确立跨境、跨行业的保险集团监管工作模式。

　　从目前的情况来看，“共同框架”在要求集团并表的基础上，要实施全资产负债表的鸟瞰式监管。这种国际比较前沿的监管理念将实现保险监管的全覆盖，极大地降低了跨境和跨领域套利的空间。

　　我们注意到，“共同框架”几乎把国内所有外资保险公司都纳入到它的监督范围。这意味着，作为境外保险集团的成员，我国几乎全部外资保险公司的机构都将面临“共同框架”的实质性影响。这对我国的影响是很大的。

　　其次，“共同框架”体现了国际保险监管的最新理念。一是体现了国际保险监管官协会的最新监管理念。“共同框架”秉承IAIS于2005年提出的“偿付能力、公司治理和市场行为”三支柱监管理念，尤其突出了偿付能力与公司治理监管在保险集团监管中的重要地位。二是对定性监管做出了创新性发展。“共同框架”突破传统上单纯从财务角度实施并表监管的局限，重视集团组织架构和业务关联，重视集团整体的危机管理，将定性监管提升到保险集团战略的层面，成为一个独立的监管内容。我觉得，这是对三支柱监管理念的创新性发展，是国际金融监管界的一项最新理论成果。三是对定量监管做出了创新性发展。“共同框架”倡导以风险为基础的偿付能力监管，并创新性地引入多项前沿定量监管手段。它创新性地引入了全资产负债表方法下的经济价值、资本质量、压力测试、流动性测试等国际比较前沿的定量监管内容，这与我国目前实行的偿付能力监管有很大差别。

　　第三，“共同框架”突出了保险集团监管的宏观审慎特性。一是建立全过程的危机管理机制。对跨国保险集团的系统风险进行反思之后，“共同框架”采用了贯穿事前、事中、事后全过程的危机管理思想，建立了包括预防、应急和处置在内的保险集团危机管理机制，丰富了保险业宏观审慎监管的内容。二是采取了针对重要保险机构的专项措施。针对金融机构“大而不能倒”的负外部性，采取应变计划、破产“遗嘱”、“围栏”策略等宏观审慎监管措施。三是设立宏观审慎监管平台。国际保险监督官协会通过共同框架的实施，创建统一的国际保险监管数据平台，为成员提供数据采集、分析等服务，夯实了宏观审慎监管的技术基础。

　　中国金融40人论坛学术委员，中国保险监督管理委员会主席助理袁力

　　“共同框架”启示

　　中国保监会是国际保险监管官协会的成员，又是“共同框架”统一规则工作组成员。我们直接参与了这项工作。随着中国在国际保险监管领域话语权逐步提升，国际保险监管的规则与理念对我国的影响也在逐步深入。总体来看，“共同框架”对我国的影响主要有以下几个方面：

　　首先，它将推进我国偿付能力监管的改革。我国当前的偿付能力监管制度是参照欧盟偿付能力Ⅰ的监管方法，采取监管资本要求与风险总体关联的方法，尚未完全实现按照风险种类对监管资本进行结构性管理。现在欧盟出台了偿付能力Ⅱ。我们对保险公司偿付能力管理的规定也要求，保险公司应当以风险为基础，评估偿付能力。但我们只是宽泛地提了这个要求，而没有具体的规定。这表明我国正向以风险为基础的偿付能力监管的方向迈进。“共同框架”以风险为基础的偿付能力监管方法，为我国提供了重要参考。

　　其次，它将推动我国保险监管范围的拓展。“共同框架”大大拓宽了传统保险监管的范围。一方面，它将监管对象从传统的单一保险机构拓展到保险集团，以及跨国保险集团，并将集团内不受传统保险监管的单位和机构也纳入了监管体系。这是一个很大的变化。国际保险监管官协会内部已经就此形成了共识。另一方面，它倡导风险管理要全面涵盖集团的法律、组织、管理结构、业务决策、交易、应急预案等内容，拓展了保险监管的内涵和外延。这种全领域、全过程的监管思路，为我国保险监管提供了很好的借鉴意义。当然，在这方面，国际保险监管官协会还在进行全新尝试，但发展的趋势是比较明确的。

　　第三，它将促进保险监管合作的深化。这次金融危机暴露出一个严重问题：对大型金融机构的监管机制存在缺陷，不同金融监管部门之间以及国际间的分工协作不足，导致出现监管真空和监管套利。我国虽然与国际金融监管机构建立了对话沟通机制，但总体上仍属于相对松散的合作，监管资源仍然没有办法共享。有效控制集团跨领域及跨境经营风险，已经成了一个重要问题。“共同框架”致力于构建全球统一的监管框架，并通过制定统一的监管标准和信息交换平台，建立各监管当局的合作机制和工作流程。这是一个很大胆、很超前的想法。这也为中国保监会参与国际金融监管合作和交流、完善国内金融监管合作提供了很好的思路和平台。

　　目前我国的保险业务主要集中在境内。被国际保险监管官协会列为第二批考察对象的三家国内公司——中国人寿、中国人保和中国平安——的主要业务还是在境内。也就是说，我国目前还没有出现严格意义上的“国际活跃保险集团”。但是，我国出现“国际活跃保险集团”只是一个时间问题。随着我国保险业的迅猛发展，我国的保险机构“走出去”在未来是必然趋势。

　　因此，我们现在就应当充分认识“共同框架”的影响，全面参与国际保险监管的制度设计和标准制定。在这方面，我们一定要发出自己的声音，牢牢把握话语权。同时，我们要研究和把握相关国际规则内涵，紧密追踪国际保险监管的最新发展趋势，引进、吸收国际先进监管的理念和技术，全面提升我国保险监管的能力和水平。只有这样，我们才能够增强中国保险业的国际地位，强化中国保监会在国际保险监管组织中的话语权。