社保基金管理应政府主导

　　● 许大华 刘磊

　　考虑到社会保险是准公共物品，具有追求社会公平与安全的价值取向，结合我国建立社会保险制度的实践经验，我国社会保险基金管理宜继续采用政府主导模式。

　　可以采用监管和营运分离的模式，把严格的监督和有效的操作有机结合起来，将社会保险基金增值的任务交给专业的投资机构，行政部门则以监督者与委托人的身份进行监督和管理。

　　社会保险基金关系到广大人民群众的切身利益,合理设计社会保险基金管理模式，确保社会保险基金安全高效运作，是建设和谐社会的重要保证。作为一个发展中国家，我国正处于经济体制转轨时期,社会保险基金管理制度的设计应综合考虑政治、经济和社会环境，应在弄清社会保险基金的性质及其目标的前提下，立足我国国情，借鉴国外经验，做出理性的选择。

　　立足基本国情

　　采取政府主导模式

　　社会自治模式是在自治管理的历史传统基础上自发形成，自然实现的，不可能靠政府的行政命令或单纯法规条文的实施而生成。我国缺乏自治的历史传统和现实环境，人们参政议政、自治管理的意识还不够强，也鲜有自治管理的成功经验，社会自治模式不适合我国的国情。

　　市场主导模式下，私营基金风险大，浪费大，管理成本上升，缺少社会连带和共济，使其

社会保险的属性大为逊色。而且智利新养老金制度的改革有其特殊的历史和社会背景，难以为其他国家效仿。

　　政府主导模式的国家，从20世纪90年代起，为应对人口老龄化、经济全球化和就业方式多样化的挑战，开始对社会保险制度进行不同程度的改革，更多地引入了市场化机制，以处理好政府与市场的关系，减轻财政负担，但是政府仍然在社会保险中起主导作用。考虑到社会保险是准公共物品，具有追求社会公平与安全的价值取向，结合我国建立社会保险制度的实践经验，我国社会保险基金管理宜继续采用政府主导模式。

　　着眼效率成本

　　完善基金管理体制

　　如前所述，根据委托代理理论，专业化分工符合现代经济的原则，是保证资金安全、提高管理效率的必然之路。社会保险基金管理的国际经验也表明，在政府主导模式的国家，社会保险基金基本都采取了分工和专业化的管理体制和运行机制。如英国、美国、加拿大等国家都是税务部门征收、财政部门负责资金管理、社保部门或非营利性的社会公共服务机构负责资金支付。我国经济正处于转型期，社会保险基金制度的完善还有很长的路要走，单一的部门管理由于经验不足等原因容易出现问题，而实践中各个部门已形成了各自的专业化优势，如税务部门在征收方面的优势、投资管理机构在投资运营方面的优势等。因此，我国的社会保险基金管理模式设计，应充分利用各部门的专业化优势，建立相互配合、相互制约的分工合作机制，以保证信息的有效传递和信息对称，提高管理效率。

　　发挥财政职能

　　纳入政府预算管理

　　在市场经济条件下，公共财政具有收入分配、资源配置、宏观调控三大职能。社会保险基金的筹集和使用具有明显的财政效应，将其纳入政府预算，有利于政府财政职能的完整和有效发挥。首先，社会保险基金具有收入分配效应。政府利用兴办保险的方式把就业者的部分收入转移给退休、失业、伤病、丧失劳动能力的人，有利于缩小居民收入差距，协调各分配主体间的物质利益关系；其次，社会保险基金具有资源配置效应。社会保险资金的筹集和分配是劳动力资源合理配置的重要保障机制，并因此间接地促进物力和财力的优化配置，从而实现企业经营和资源配置的高效率；最后，社会保险基金具有宏观调控效应。目前我国社会保险基金的收支总规模已超过2万亿元。国家可以通过调整缴费的范围、比率来调节个人收入，通过调整社会保险待遇的标准来调节国民的收入水平，进而调整社会需求总量，改善国民经济运行。

　　从国际经验来看，社会保险实行社会自治模式、市场主导模式的国家，社会保险基金是全体社会保险受益的财产，不须将其纳入政府预算。但在采取政府主导模式国家，除实行个人储蓄制的新加坡外，都将社会保险基金纳入政府总预算或在政府预算中单独体现。

　　我国社会保险基金纳入政府预算的具体形式可以是复式预算。预算法规定“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”，预算法实施条例规定复式预算“分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。目前我国实行国有资本经营预算的方案已经国务院原则通过，中央本级2007年开始试编国有资本经营收支预算。在编制完整的社会保障预算条件成熟之前，可以先就社会保险部分编制社会保险预算，借鉴日本的经验，将社会保险基金预算作为复式预算的一部分。

　　强化激励约束

　　建立绩效考评机制

　　政府部门作为社会保险基金的管理者，难以用经济利益去激励工作绩效，这是由行政部门的性质决定的。为实现委托代理机制中的激励相容，需要合理设计政府部门的绩效考评机制，建立符合中国国情的考核标准，推进基金管理绩效评估的制度化、法制化。

　　从社会保险基金的管理目标出发，设计基金管理部门的绩效评估机制应关注以下几个要素：一是评估主体，即谁来评。社会保险基金的管理绩效应有多元化的评估主体、包括上级部门、专业组织和受益人等，特别是受益人作为基金管理的直接利益方，应成为评估主体之一；二是评估内容。应从社会保险基金管理的目标出发，灵活设计绩效评估的指标体系，确定具体、合理、便于操作和测评的评估指标；三是评估方式。为保证评估结果的科学性，可以采用多种评估方式，内部评估与外部评估相结合，公开评估与封闭评估相结合，公民评估与专业组织评估相结合等；四是评估结果。评估结果的运用是社会保险基金管理中实现激励相容的关键，为此，评估结果要与政府部门的绩效预算管理相结合，与领导人员、直接责任人员任用奖惩相结合。

　　促进基金增值

　　委托专业机构运营

　　目前国际上社会保险基金营运的管理模式主要有两种：一种是由政府部门直接负责社会保险基金的营运管理，如美国和新加坡。这种模式管理简单，政策执行灵活，但收益率低，缺乏透明度。另一种较普遍的模式是由民营的基金管理公司负责社会保险基金的营运管理，政府不直接干预，只加强监管。这种模式收益高、透明度强，但风险也相对较大。

　　从激励因素考虑，社会保险基金的增值适宜用经济绩效进行考核，而有效的经济利益激励和约束只有在经济部门中才能实现。因此，可以采用监管和营运分离的模式，把严格的监督和有效的操作有机结合起来，将社会保险基金增值的任务交给专业的投资机构，行政部门则以监督者与委托人的身份进行监督和管理。如由市场化的基金管理公司进行社会保险基金的投资运营，让精通基金运行、保险精算、风险管理、财务核算等各种人才参与基金的管理和运作，提高投资收益，降低投资风险。扩大社会保险基金的投资渠道，遵循安全高效的原则，力避风险型投资并相应采取分散化、多元化的投资策略，以改变目前社会保险基金资产结构单一、缺乏抵御通货膨胀等不利因素影响的局面，在确保基金能够按时支付的前提下，实现闲置资金最小化而投资收益最大化。

　　确保基金安全

　　健全基金监督体系

　　从委托代理的理论考虑，社会保险基金的管理中存在着全体受益人委托给政府、政府委托给具体的政府部门两重委托代理关系。从政府作为委托人的角度，除了要充分利用已有的政府监督体系，如

审计监督和行政监察监督外，更重要的是管理机制上的监督制约机制。如前所述，要实行有效的分工和专业化合作，将社会保险基金纳入政府预算，除有利于社会保险基金信息的有效传递外，社会保险基金预算和基金管理部门的部门预算可以结合起来，运用部门预算和绩效预算的手段，促进相关部门加强对社会保险基金的管理。从全体受益人作为委托人的角度，要建立有利于受益人对社会保险基金进行有效监督的机制，可建立一个由雇主和雇员代表组成的监督委员会，由法律赋予一定的监督职能和手段，如明确受益人发现问题的渠道、查处违规行为的启动权等，对社会保险基金的管理、运行进行有效监督。人大作为权力机构，要行使对社会保险基金的监督权，如批准社会保险基金预算、要求社会保险基金信息及时对社会公开披露，加大基金的监管透明度，以保证基金的健康运行。

　　(作者单位：财政部条法司）