加强监管防范风险 吴定富阐述保险业监管思路

　　中国保险监督管理委员会主席 吴定富

　　今年年初，国务院召开全国金融工作会议，明确了今后时期金融业改革发展的总体思路、主要任务和政策措施。认真学习贯彻落实全国金融工作会议精神，促进保险业又好又快地发展，是保险业面临的一项重大任务。

　　一、深刻认识全国金融工作会议精神对做好保险工作的重要指导意义

　　第一，充分肯定了保险业发生的积极变化。全国金融工作会议指出，保险业改革成效明显，国有保险公司开始走上健康发展轨道，盈利能力明显提升。保险业规模大幅增加，资产质量明显提高。全国金融工作会议对保险业成绩的充分肯定，标志着保险业进入了一个新的发展阶段。2002年以来，全国保费收入年均增长16%，2006年达到5641亿元，保险业总资产达到2万亿元。从1980年恢复国内业务到2004年初，保险业积累第一个1万亿资产用了24年，积累第二个1万亿资产仅用了3年。事实充分证明，中央关于保险工作的一系列方针政策和决策部署是完全正确的。

　　第二，进一步明确了保险业的定位。全国金融工作会议提出，保险业是现代金融体系和社会保障体系的重要组成部分。要进一步推进保险业改革发展，更好地发挥其经济“助推器”和社会“稳定器”的作用。我国有13亿多人口，随着人民生活水平不断提高和人口老龄化进程加快，大力发展商业保险，对于建立健全多层次的社会保障体系，构建社会和谐安全网，具有重要意义。

　　第三，确定了保险业改革发展的重点。全国金融工作会议提出，继续认真落实《国务院关于保险业改革发展的若干意见》。以完善治理结构、转换经营机制为着力点，深化保险企业改革。以农业保险、责任保险、健康保险和商业养老保险为重点，大力推进服务创新，积极发展群众有需要、经营有效益、风险有管控的新产品新业务。大力提高保险服务水平，加强诚信建设，规范承保和理赔服务。

　　第四，对保险监管和防范风险提出了新要求。全国金融工作会议提出，在保险业加快发展中，尤其要切实增强防范风险的意识和能力。保险业风险具有潜在性、长期性和复杂性的特点，要采取有力措施，全面摸清和掌控风险底数。保险企业要严格按规定提取准备金并达到偿付能力要求，保险资金运用要实行全面风险管理，确保资金安全和保值增值。只有切实做好风险防范工作，才能促进保险业自身健康发展，保障群众切身利益和社会稳定。

　　二、切实增强做好新形势下保险监管工作的使命感和紧迫感

　　(一)全面把握保险业面临的新形势，充分认识做好监管工作的重要性

　　做好保险监管工作是实现保险业持续健康发展的迫切需要。随着保险机构的数量和种类不断增多，经营范围和投资渠道不断拓宽，产品种类和销售方式不断丰富，保险创新不断涌现，保险监管的对象和内容发生了很大变化。保持保险业持续健康快速发展，防止大起大落，避免出现大的风险和问题，既要准确把握好发展的有利条件，创造良好的环境，更要认清保险业发展中的突出矛盾，切实加强和改善保险监管，妥善处理好发展中的各种问题。

　　做好保险监管工作是更好地服务社会主义和谐社会建设的迫切需要。经济越发展，社会越进步，保险越重要。随着保险业的快速发展，保险功能不断扩展，规模不断扩大，覆盖面不断拓宽，日益渗透到经济的各个行业、社会的各个领域和人民生活的各个方面。加强和改善监管，有效防范化解风险，保护广大被保险人利益，促进保险功能作用的发挥，是保险监管机构履行工作职责，落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，服务和谐社会建设的必然要求。

　　做好保险监管工作是适应金融业全面对外开放的迫切需要。在金融业全面对外开放的环境下，国际市场对我国保险业发展的影响不断增大，越来越多的外国保险公司将进入我国保险市场，市场竞争日趋激烈。统筹保险业对外开放和国内发展，要求我们把保险业实际与国外保险监管的先进经验很好地结合起来，认真履行加入世贸组织的承诺，促进中外资保险公司公平竞争、共同发展。

　　做好保险监管工作是维护金融保险安全的迫切需要。随着保险业市场化程度的提高、金融业综合经营趋势的发展，金融市场之间的相互影响越来越大，保险监管面临的风险总量在增加，风险结构日趋复杂，跨国界、跨行业、跨机构传递的可能性加大，监管的责任和任务越来越重，难度越来越大。而且保险业风险具有隐蔽性、长期性和复杂性的特点，如果不能及时采取措施加以预防和控制，可能会影响金融保险市场稳定发展。

　　(二)近年来监管工作实践，为进一步加强监管和防范风险奠定了坚实基础

　　不断推进监管创新，现代保险监管体系初步建立。借鉴国际保险监督官协会核心监管原则，引入了保险公司治理结构监管制度，初步形成了偿付能力、公司治理结构和市场行为监管三支柱的现代保险监管框架。以公司治理和内控为基础、以偿付能力监管为核心、以现场检查为重要手段、以资金运用监管为关键环节、以保险保障基金为屏障，构筑起防范风险的五道防线，从事前防范、事中控制和事后化解三个环节，形成了防范化解风险的长效机制。充分调动保险公司、行业协会和社会公众的积极性，形成政府监管、企业内控、行业自律和社会监督"四位一体"的风险防范体系。

　　加强制度建设，推进监管工作制度化和规范化。把制度建设作为加强改善监管的根本性、全局性和长期性工作，不断健全保险监管的制度体系。2002年对《保险法》进行了第一次修改。2004年启动《保险法》的第二次修订工作。2006年配合国务院法制办制定出台了《机动车交通事故责任强制保险条例》。在保险法律法规框架下，针对保险业发展和监管工作中出现的新情况和新问题，不断建立健全保险监管制度。2002年以来，在偿付能力监管、公司治理结构监管、保险业务监管和资金运用监管等方面，共制定出台了32项部门规章和一系列规范性文件，奠定了依法经营和依法监管的法制基础。

　　完善监管手段，不断提高保险监管专业化水平。完善现场检查程序，规范检查行为，围绕保险市场存在的突出问题有针对性地实施现场检查。2002年以来，共处罚2200多个违法违规经营的保险机构，处理了880名相关责任人。结合现场检查，认真开展保险业反商业贿赂工作。初步构建了非现场监管工作的框架，建立了保险市场运行分析制度，定期分析保险市场运行情况，监测重点保险公司经营情况，及时掌握市场发展趋势和存在的问题。构建了保险监管统计信息共享平台，基本实现了保险监管统计数据的标准化和集中化管理。积极参与国际保险监管规则的制定，国际监管合作取得重要进展。2006年成功举办了国际保险监督官协会第13届年会，进一步扩大了我国在国际保险监管领域的影响。

　　(三)高度重视当前保险业存在的突出问题和风险隐患，切实增强做好监管工作的紧迫感

　　当前保险业在发展过程中仍然存在一些问题和风险，需要引起高度重视。一是现代保险企业制度还不健全。保险公司治理结构不完善，一些公司的股东、董事会和管理层之间的分工制衡机制不完善，决策机制、内控和风险管理体系存在薄弱环节。二是市场运行质量不高。市场秩序不规范，非理性竞争问题亟待解决。数据统计管理不规范，统计标准不一致、口径不统一，数据集中度较差，很多公司无法实现数据的全国集中管理。三是保险风险隐患不容忽视。少数保险公司偿付能力不足，抵御风险的能力不强。违规资金运用问题依然存在，个别公司的资金运用风险酿成了较大的损失。四是不诚信的问题仍然比较突出，集中表现在销售误导和理赔难两个方面。这些矛盾和问题，有的是保险业快速发展过程中出现的新问题，有的是长期积累的深层次矛盾在现阶段的集中表现，有的是经济和金融领域的问题在保险业的综合反映，从本质上讲都是前进中的问题、发展中的问题，需要我们在今后的监管工作中认真研究解决。

　　三、全面贯彻落实全国金融工作会议精神，促进保险业持续健康安全发展

　　当前和今后一个时期保险监管工作的基本思路是：以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻落实全国金融工作会议部署和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，坚持"速度、效益、诚信、规范"，坚持科学监管、依法监管、有效监管，坚持分类指导、分类监管、扶优限劣，强化公司治理结构、偿付能力、市场行为监管，着力解决市场秩序和行业诚信的突出问题，着力防范化解保险业存在的风险隐患，切实加强监管体系建设，切实提高监管能力和水平，促进我国保险业综合实力、竞争能力和抗风险能力不断提升。

　　(一)完善治理结构监管，加强保险公司内控建设

　　加快建立治理结构监管制度体系。制定规范保险公司章程、股权、董事会运作等方面的制度，增强治理结构监管的操作性和指导性。完善保险公司信息披露制度，研究制定保险公司信息披露管理办法。着手修订《保险公司内部控制制度建设指导原则》，完善保险公司内部控制规范，逐步建立起符合我国保险经营管理实际的内部控制标准体系。着手研究建立保险公司治理结构评价办法，对保险公司治理结构状况进行科学评估。

　　抓好相关制度的执行和落实。指导保险公司制定和完善管理层工作规则，清晰界定董事会和管理层、董事长和总经理的职责，落实分权制衡和监督机制。督促保险公司按照规定聘任符合条件的独立董事，建立健全董事会专业委员会设置，设立总精算师和合规负责人等关键岗位以及内审等相关工作部门。严肃查处抽逃资本金、侵占挪用资金、通过非法关联交易转移公司资金等违法违规行为。

　　加强董事及高管人员管理。加强对保险公司董事及高管人员的任职资格审查，建立受处罚高管人员名单制度，防止违规高管人员异地异岗任职。对保险公司董事和高管人员进行培训，进一步提高认识，增强其依法合规经营的自觉性和完善治理结构的主动性。督促保险公司建立科学的绩效考核机制、薪酬激励机制和约束机制，强化高管人员的管理责任，有效约束高管人员的经营管理行为。全面落实《国有保险机构重大案件领导责任追究试行办法》，对因违规违纪经营或随意决策造成重大风险或损失的，严肃追究有关人员责任。

　　(二)强化偿付能力监管，提高防范化解风险的能力

　　进一步完善偿付能力监管制度。在全面总结《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》实施效果的基础上，制定更加全面和科学的保险公司偿付能力监管规定，形成符合我国保险业实际，能够有效控制风险的监管标准。加强对保险机构执行新会计准则的指导和管理，确保全行业新会计准则的平稳过渡和顺利实施。制定对保险集团(控股)公司实行并表监管的实施办法。研究建立保险公司经营绩效监管的量化评价标准。研究推进保险保障基金的专业化运作。

　　督促保险公司改善偿付能力。对偿付能力不足的保险公司进行个案研究，根据其股权结构、盈利能力和业务状况等，督促公司采取引入战略投资者、定向募集增资、重组并购、上市和发行次级债等不同途径和办法改善偿付能力。对改善偿付能力不积极、措施不力的公司，适当采取限制业务、限制分支机构批设、限制向股东分红、限制高管薪酬或者直接向其主要股东发出风险提示函等方式，责令其采取有效措施改善偿付能力。对偿付能力处于或者即将进入警戒区域的公司，要求其做好偿付能力变化状况的预测分析，事先制定改善偿付能力的计划措施，并跟踪督促落实。

　　加强对偿付能力不足公司的监管。加强对偿付能力不足公司业务质量和再保险安排的监管，提升盈利水平，通过自身资本积累改善偿付能力。督促各公司严格按照新的监管规定提取准备金，确保准备金提取标准的一致性。加强对偿付能力不足公司分支机构费率执行情况和数据真实性的监督检查，提高偿付能力监管在分支机构层面的约束力。

　　(三)改善市场行为监管，维护良好的保险市场秩序

　　健全规范保险市场行为的制度措施。制定《行政处罚指导手册》，统一执法程序和执法标准。制定行业性综合费用管理办法，规范价格竞争行为。尽快建立理赔服务的评价标准，对保险公司理赔案件的立案、结案以及消费者的投诉、诉讼等情况进行综合评估，并采取适当方式披露评估结果，通过公众监督促进保险公司切实改善理赔服务质量。深入落实《机动车交通事故责任强制保险条例》，与相关部委协调，建立交强险费率与道路交通安全违法行为和道路交通事故挂钩的浮动制度。

　　切实加强和改善现场检查。利用好非现场检查成果，为现场检查提供线索和依据，增强现场检查的针对性，提高检查效能。要加大对偿付能力不足的重点公司、市场秩序较差的重点地区，以及违规行为较突出的重点业务的现场检查力度，集中整治理赔难、销售误导等问题。进一步落实保险营销员持证上岗和挂牌展业制度，严肃查处专业中介机构和兼业代理机构进行商业贿赂、索要高额手续费、弄虚作假等违法违规行为。积极做好信访投诉工作，切实保护被保险人合法权益。

　　加大对市场违规行为的处罚力度。对法人机构管理制度存在明显漏洞，或者对分支机构管控不力，甚至纵容分支机构违规经营的，追究总公司及有关高管人员的管理责任。强化保险公司对中介机构和营销员的管理，保险公司对中介机构的违规行为负有责任的，依法予以处罚。对一些影响比较恶劣、对行业形象破坏较大和市场违规比较集中的公司，除依法严肃处理外，还要在媒体上予以披露。

　　(四)高度重视资金运用监管，确保保险资金运用安全

　　加强保险资金管理制度建设。制定保险资金管理办法，从资金归集、管理、托管、投资、风险控制等方面，理顺资金管理流程。发布保险资产管理监管办法。建立投资工具信用风险评级系统。制定保险资金运用从业人员管理办法，加强培训管理，建立高素质的投资队伍。

　　加强保险资产管理公司全面风险管理。改革保险资金管理体制，落实《关于加强保险资金风险管理的意见》，从决策机制、内控制度、业务流程、组织架构等环节入手，明确风险承担主体，落实风险管理责任。制定保险资产托管办法，加快推进保险资金托管制度的实施，提高保险资金运用的透明度。鼓励没有设立资产管理公司的中小保险公司，委托资产管理公司管理资产，提高专业化水平，切实防范资金运作风险。

　　加强保险资金运用的现场检查。对重点公司进行全面检查，对中小公司有选择地进行检查。对保险机构的债券、债券回购等业务开展专项检查。对保险资金托管情况，以及保险公司在银行、

证券公司等开立的账户和租用的席位进行检查。针对检查中发现的问题，分析原因，限期整改，严肃处理，确保保险资金安全。

　　(五)加强保险监管基础建设，提高监管的能力和水平

　　加强保险监管法制建设。牢固树立依法行政和依法监管的意识，建立健全覆盖面宽、操作性强的保险监管法规和制度。对近年来发布的规范性文件进行全面系统疏理，该制定的要制定，该修订的要修订，该废止的要废止，增强监管制度的严肃性和可操作性。定期对已发布的规章进行立法质量评估，建立重点规章实施的跟踪评估机制，切实解决有法不依的问题。

　　研究推进分类监管。着手研究分类监管的方法和标准，积极推进分类监管实施工作。根据保险机构的业务特点、经营状况、偿付能力、公司治理等，科学制定符合我国保险业发展特点的分类评价标准。对于评价较好的公司，在分支机构批设、产品报备、投资渠道等方面进行政策扶持；对于评价较差的，进行重点监管，加大检查力度。

　　提高统计管理和

信息化水平。进一步完善统计制度和行业标准，理顺统计信息管理流程。加大统计执法检查力度，提高数据的真实性。落实"

十一五"信息化规划，加强保险监管信息系统建设，推进保险机构、高管人员、保险营销员及兼业代理、保险产品管理等信息系统建设，提高监管信息化水平。