存款保险:好起步在制度设计 实行国家的时间表

　　我国存款保险制度已呼之欲出。加快我国存款保险制度建设，不仅是完善我国金融安全网的需要，也是我国银行体系最终走向市场化的需要。但是，存款保险制度并非完美无缺，完善的存款保险机构重在制度设计。

　　一、越来越多的国家选择建立显性存款保险制度

　　从广义上讲，每个国家都拥有存款保险制度。即使没有显性的存款保险制度，当一个国家爆发大的系统性银行危机时，政府也会采取救援措施，这实际是一种隐性的存款保险制度，我们反复提到的存款保险实际上指的是一种显性的存款保险制度。显性存款保险、金融监管当局的审慎监管和中央银行的最后贷款人机制，已构成当今各国金融安全的三道重要防线。

　　存款保险制度有着十分悠久的历史。早在1829年，美国即从纽约州开始建立存款保险机构，形成了世界上最早的存款保险体系。美国于1934年成立联邦存款保险公司，正式确立联邦意义上的存款保险制度。

　　存款保险的发展在世界各国经历了一个由慢而快的过程。联邦存款保险公司成立之后的近30年时间内，没有哪个国家效法美国建立全国性的存款保险制度。直到20世纪60年代，世界上才有9个国家建立了存款保险制度。从80年代开始，存款保险制度进入高速发展期，截至2003年，全球已经有88个国家建立存款保险制度，这个数字大约是1984年的四倍。其中，30个属于高收入国家，17个属于中高收入国家，30个属于中低收入国家，10个属于低收入国家（见表）。而且，存款保险制度与一个国家收入水平高低有很大关系，只有16.39％的低收入国家采用这一制度，而60.71％的中高收入国家和75％的高收入国家也采用了这一制度。无论怎样，存款保险制度已经成为当今各国维护金融体系安全的重要手段。

　　当然，存款保险制度并非十全十美。如果存款保险制度设计不当或者制度环境缺陷都会引发一系列问题，包括道德风险、逆向选择以及委托－代理等诸多问题。首先，存款保险制度容易诱发银行和公众的道德风险。其次，当金融机构可以选择自愿参加存款保险体系并且费率统一时，就会产生逆向选择行为。再次，当存款保险机构的责任和义务没有明确规定，并且缺乏相应的外部监督时，就会产生委托－代理问题。

　　因此，当我国考虑建立存款保险机构的时候，务必要在包括完善银行监管在内的制度环境建设上下功夫，务必要在慎重选择存款保险体系的各类设计参数上下功夫。事实上，很多国家都在不断地改进自己的存款保险制度，去伪存真。

　　二、我国建立存款保险制度仍有许多障碍

　　第一，我国建立存款保险制度已是大势所趋。建立存款保险制度是深化经济体制改革的需要。在2006年发布的“十一五”规划纲要第三十三章第四节中，已经明确提出要“规范金融机构市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度”。2007年，按照全国金融工作会议的有关精神，加快建立存款保险制度已被纳入议事日程。这充分表明我国政府下决心从全额承保的隐性存款保险制度中走出来。

　　同样，建立存款保险制度也是与国际惯例接轨的需要。首先，越来越多的国家已经选择建立存款保险机构，并且将其视为金融安全网的三大组成部分之一；其次，一些十分重要的经济实体和国际组织已就建立或如何建立存款保险制度提出了自己的主张，如国际货币基金组织的《存款保险制度最优实践原则》等；再次，越来越多的金融机构涌入我国开展经营活动。在国际上，这些分支机构通常是由所在国提供存款保险，但是我们还缺乏这样的制度，继续仅对国内银行实行隐性保险，显然有失公平。还有，我国银行业改革已经进入全面深化和推进阶段，不但各类商业银行而且农村信用社和邮政储蓄，也需要一个完备的市场化环境，更加需要一个完善的金融安全网，存款保险迟早要纳入议事日程。

　　第二，需要不断完善配套法规制度。建立存款保险制度是一项系统工程，需要具备很多条件，涉及监管当局的监管能力、银行的管理水平、法律制度基础、经济的市场化程度以及政府的干预程度诸多方面。

　　首先，我国在法律制度环境上仍有缺陷。目前，我国用于金融机构处理的《公司法》和《破产法》没有考虑金融机构的特殊性，很难在金融机构破产方面派上用场，而《金融机构管理规定》和《金融机构撤销条例》仅仅作了原则性规定，应用于实际工作中还有待细化。同时，我国也缺乏权威的银行评估机构和识别量化银行风险的技术。

　　其次，经营主体的内控机制和监管主体的监管水平也需要不断改进。作为经营主体而言，银行业金融机构还要继续完善公司治理和内控机制建设，从根本上消除不良贷款产生的机制体制因素、创新和拓宽银行资本金的补充机制、进一步加快中小金融机构风险处置及多方位打通市场退出机制等。作为监管主体而言，要努力实现监管手段的科学化，并赋予银行监管部门相关调查权为契机，不断提高监管工作的深度和效率。适应变化了的金融市场格局，消灭银行、证券、保险和外汇监管协调机制上存在的空白和交叉。

　　第三，还需要加快筹集必要的存款保险基金。存款保险费的收取有两种方式：一种方式是存款保险机构事前并不向投保银行征收保险费，直到保险事件发生后才按比例向各投保机构征收。另一种方式是存款保险机构事前要向投保银行收取保费模式。目前，世界上更偏好多选择后一种存款保险保费收取方式。

　　另外，由于存款保险基金规模庞大，仅仅依赖银行保费收入还远远不能满足要求，这就需要由国家财政适度出资来解决这一负担。因为，存款保险基金需要经过长期积累才能达到一定规模，并具备赔付能力。特别是在启动阶段，我国存款保险基金的部分积累还可以从中央银行的法定准备金中划转。从政策上看，适当降低央行存款准备金率并将其转化为存款保险费是现实可行也是十分必要的。除此之外，考虑到2006年末外汇储备已经突破10000亿美元、规模明显过大的事实，也可以划转部分外汇储备作为保险基金。

　　三、正确选择和设计我国存款保险制度的运行参数

　　第一，强制加入和浮动费率应成为我国存款保险制度的重要特征。存款保险制度的最终目的在于保持所有存款机构的稳健经营，而不是仅仅针对特定存款机构提供保护。只要符合加入存款保险机构的基本条件，无论是国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行还是农村信用合作社，都必须强制性加入。否则，经营稳健的银行就会选择退出保险体系，只有脆弱的银行留在体系内部。当然，在我国存款保险制度建立之初，加入体系的银行必须遵循宁缺勿滥原则，成熟一个加入一个。我国相当一部分存款机构防范化解金融风险的能力十分有限，破产在即。

　　存款保险机构应当根据银行的风险大小征收保费。各国存款保险制度的发展表明，从固定费率转为差别费率已经是大势所趋。以美国为例，1991年《联邦存款保险公司改善法》出台之前，美国在长达57年的时间内实行固定费率，转变为差别费率以后，市场约束得以强化，银行道德风险明显下降。目前，联邦存款保险公司主要参照银行的资本充足率和监管评级来确定费率标准。银行的资本越充足，CAMEL评级越好，其风险就越小，相应交纳的费率就越低。对于我国来说，资本充足率监管已经深入人心，完全有能力参照美国经验来制定不同存款机构的费率。费率高低除了可以与资本充足率和监管评级挂钩之外，还可以与保险限额挂钩：限额越高，道德风险就会越强烈，费率收取就应更高。

　　第二，保险限额可以高于国际通行水平，并且随经济变化而调整。绝大多数国家的存款保险制度都对存款实行部分保险，有利于防范道德风险。但对于投保银行的保险限额究竟该是多大，理论界并没有形成一致共识。实践表明，由于信息不对称，当一个国家发生银行危机时，小额储户往往会成为挤兑风潮的主体。因此，我国存款保险制度必须首先保护小额储户的利益，保证较高的存款账户覆盖率。一般认为，我国银行保险限额的范围应当处于国际平均水平之上，这主要与我国居民投资渠道单一、储蓄率偏高有关。所以，我国存款保险限额也不应超过10万元。当然，存款保险的限额不应一成不变，可以随着变化了的经济形势（如通胀或紧缩）进行调整。

　　第三，存款保险机构可以在监管部门授权下对银行进行核查。我国存款保险机构是否应当拥有监管权，这是一个十分关键的问题。存款保险机构是否拥有监管权取决于银行监管当局的职责范围以及金融市场发育情况。就我国存款保险机构设置而言，其职责范围应该强调对银行业金融机构的知情权，而不是对它们监管权。总而言之，存款保险机构必须拥有对投保银行的知情权，而这种知情权是通过存款保险机构和监管机构之间的协调沟通机制实现的。存款保险机构不但有权从监管机构那里免费获得银行监管信息，而且为了获得监管机构并不掌握的信息，可以在监管机构授权下对银行进行核查。

　　第四，政府性质存款保险机构优于私人性质存款保险公司。世界各国存款保险机构的属性主要包括三种类型，即政府组织、私有化组织以及官方与私人的混合体。相对而言，我国存款保险机构在成立之初应当定位于严格的政府机构。另外，从世界各国的经验来看，金融业越发达的国家，存款保险机构与中央银行和监管机构分离的趋势就越强，而且各国存款保险机构独立性的趋势正在不断增强。有鉴于此，我国未来建立的存款保险机构应以国务院直接管辖为宜。

　　第五，建立存款保险制度也迫切需要配套改革。在我国筹备建立存款保险制度的过程中，必须加强制度环境建设等配套改革，为充分发挥存款保险制度的优势创造有利条件。一是要完善法律制度环境建设。一方面，应抓紧制定和出台《存款保险法》；另一方面，也要在时机成熟时促进《公司法》和《破产法》的完善，使其在金融机构破产方面更具针对性。二是要加强我国商业银行的信息披露。许多银行一律要实行信息强制披露制度，防止其会计和审计信息严重失真，并严厉打击造假信息责任人。三是要进一步提高我国银行监管的质量。在建立存款保险机制之前，营造良好的监管环境十分重要。通过控制银行的高风险投资，可以抵消由道德风险带来的不良后果。四是要切实改善银行的公司治理。

　　世界各国建立或者修订存款保险制度的时间

　　30个实行显性存款保险制度的高收入国家

　　澳大利亚（1979／1996） 法国（1980／1986／1999）韩国（1996） 西班牙 （1977／1996）

　　巴哈马群岛（1999） 德国（1966／1969／1998）列支敦士登（1992／2003） 瑞典（1996）

　　巴林群岛（1993）希腊（1995／2000） 卢森堡（1989）瑞士（1984／1993）

　　比利时（1974／1995／1998） 冰岛（1985／1996） 马耳他（2003）台湾（1985）

　　加拿大（1967） 爱尔兰（1989／1995）荷兰（1978／1996／1998） 英国（1982／1995）

　　塞浦路斯（2000）马恩岛（1991） 挪威（1961／1997）美国（1934／1991）

　　丹麦（1987／1995） 意大利（1987／1996）葡萄牙（1992／1995）

　　芬兰（1969／1992／1998）日本（1971）斯洛文尼亚（2001）

　　17个实行显性存款保险制度的中高收入国家

　　阿根廷（1979／1995）匈牙利（1993）

墨西哥（1986／1990／1999）乌拉圭（2002）

　　智利（1986）拉脱维亚（1998）阿曼（1995） 委内瑞拉（1985／2001）

　　克罗地亚（1997）黎巴嫩（1967） 波兰（1995）

　　捷克（1994）立陶宛（1996） 斯洛伐克（1996／2001）

　　爱沙尼亚（1998）马来西亚（1998）特立尼达和多巴哥（1986）

　　30个实行显性存款保险制度的中低收入国家

　　阿尔巴尼亚（2002） 哥伦比亚（1985）哈萨克斯坦（1999／2003） 俄罗斯（2003）

　　阿尔及利亚（1997） 多米尼加共和国（1962） 马其顿（1996／2000／2002）塞尔维亚和黑山（2001）

　　白俄罗斯（1996／1998／2000／2001／2004）厄瓜多尔（1998）马绍尔群岛（1975）斯里兰卡（1987）

　　玻利维亚（2001）危地马拉（1999） 巴拉圭（2003） 土耳其（1983／2000）

　　波斯尼亚—黑塞哥维那（1998）洪都拉斯（1999） 秘鲁（1991）土库曼斯坦（2000）

　　巴西（1995／2002） 牙买加（1998）菲律宾（1963） 乌克兰（1998）

　　保加利亚（1996／1998／2001／2002） 约旦（2000）

罗马尼亚（1996）

　　10个实行显性存款保险制度的低收入国家

　　孟加拉国（1984）肯尼亚（1988）坦桑尼亚（1994）津巴布韦（2003）

　　印度（1961）尼加拉瓜（2001） 乌干达（1994）

　　印度尼西亚（1998） 尼日利亚（1988／1989）越南（2000）

　　注：该数据来源于世界银行研究报告“世界存款保险”。括号中第一个数字表示一个国家存款保险制度建立的年份，之后的数字均表示历次修订的年份。