路线图仍欠清晰 农险试点怎样持续前行

　　对话首都经济贸易大学保险系博导、农险专家庹国柱教授

　　记者 王小平

　　编者按：

　　2004年起，农业保险出现了自上个世纪90年代以来最为生动、蓬勃的令人鼓舞的局面。今年6月“国十条”的出台又对发展农业保险的重要意义充分肯定,并作出了全面的政策规定。在9月5日举办的中国保险业创新与发展论坛上，保监会席吴定富再次将农业保险列入保险业要坚持重点发展的四大业务领域中，并要求扩大农险覆盖面。农业保险试点出路在哪里，何以进一步扩大覆盖面？本报今天推出一组报道，敬请读者关注。

　　回顾两年来新农险试点推进过程，对建立农业保险制度、完善其政策环境的呼吁一直伴随其中，它也一直在业内外能否持续发展的担忧中艰难前行。即使在“国十条”对农业保险发展提供了如此“利好”的今天，由于农险运作、技术的复杂、涉及各级政府、众多的农业人口，幅员辽阔的区域，人们在罗列了农险的各种经营组织模式后，依然难寻大面积推广农险可依赖的清晰“路径”。农险试点持续前行亟待解决的关键问题是什么？对此，本报记者采访了首都经济贸易大学金融学院保险系教授、博士生导师，农村保险与社会保障研究中心主任庹国柱。

　　记者：本报对保监会农险试点整个推进过程是全程关注，记者也进行了不少实地调研，不断地与业内外的专家共同探讨总结试点经验。“人不能两次踏进同一条河流”，这句富于哲理的名言非常适用我们今天对农业保险试点经验的总结。您这几年一直关注研究农险领域，为农业保险的发展鼓与呼，最近又在各地进行农险试点的考察，您认为推进农险试点前行的关键是什么？

　　庹国柱：最近，我们先后到海南省、江苏省、浙江省和上海市就农业保险试验情况作了一些调查，同时也较多了解了北京、天津、黑龙江、吉林等19个省、市、自治区、计划单列市正在和计划开展政策性农业保险的试验和试验准备情况，亲自感受到全国各地在贯彻落实今年中央“一号文件”提出的“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”，以及《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”方面所作出的积极努力。

　　在我们为他们的创新和发展高兴的同时，也了解到他们目前试验面临的一些困难和问题，这些问题不是理论、认识的问题，而在操作层面，是操作条件和操作规则如何制定，我认为，对操作层面难题的破解是政策性农业保险试验持续推进并不断提升经营水平和层次的关键。

　　记者：目前，在农险试点推进过程中各种模式都在探索，无论是什么模式，政府支持是关键。各级政府对其在农业保险发展扮演角色的认识、作为是否很到位？

　　庹国柱：我这里探讨的是具体操作问题。一是为什么要试验举办政策性农业保险，这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么？到今天，这还是让试验农险的各地政府或多或少都有疑惑的问题。因此，有的地方政府把举办农业保险当作一种“额外负担”。他们说，办农业保险中央是为了确保粮食安全，但我们地方花这么多的精力和金钱，有什么好处？加之，中央没有相关配套政策，害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。于是地方上试办农险积极性会打折扣。

　　二是基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循。农业保险试验不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。像浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府业绩考核的重要手段。因此，在推进的过程中，地方政府、农业行政主管部门、乡镇农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。鉴于我国农业经营的分散性和小规模，其成本很高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员的，大多还是由财政负担，但“师出无名”，有的试验地区根本没有这项费用，这样区县乡镇基层干部也就没有积极性。

　　三是地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制。不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是，他们担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，财政兜不了底，到那时政府将失信于民。所以有的省说，我们“保费补得起，但来了大灾赔不起。”

　　四是中央的财政扶持手段和力度是一个未知数。政策性农业保险财政支持是保障，特别是中央财政的支持。而目前，中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺，这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因。

　　记者：在农业保险运作的链条中，农民对农业保险的认识、投保的积极性占有重要的位置，农民通过农险试验，投保意识有什么变化？

　　庹国柱：农民的自主投保意识参差不齐。农业保险主要是保证简单再生产的持续进行，由于农业灾害频繁，风险大，费率高，投保农业保险的预期收益不高，尤其是那些家庭主要收入不靠农业的农户来说，收益更是相对有限；农民对保险支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣，这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险)，农民感到有利可图时，甚至排队投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来挑战。

　　记者：研究农业保险在国际上成功经验，它是对着规模性的农业产业的。因此面对我国大部分区域的分散小农经济，商业保险公司探索走龙头企业＋保险公司＋分散农户的农险模式，您认为这种模式前景如何？

　　庹国柱：一些地方政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道，寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴，或通过农业专业合作组织展业，但这种非正规手段和制度是一种自愿行为，只可以提倡，不可能要求。有多大推广价值，对正规制度建设能产生多大效力，还无法预见。

　　记者：政策性农险的开展需要政策环境、技术基础准备，这是在农险试点启动时业内外一直在呼吁的，目前是否有所改善？

　　庹国柱：政策性农业保险需要巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制。而现在，尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险，这样农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了政府身上。

　　从政策环境上看，除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影，例如：税收优惠政策。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定，但至今还没有明文认可，而所得税对农业保险原则上依然征收。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。再如“以险养险”政策。目前的试验中也有不少地方在这样探索。但因为没有任何规范和依据，各地也只能各行其是。

　　另外，做好农业风险区域规划被国际上证明是农业保险成功经营的基础之一，它是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年农业保险，但至今没有启动农业风险区划工作，这会造成风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户作贡献的份儿，在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性，但这不是商业性保险公司或政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。

　　记者：从上面的对话中，我们充分地感受到农业保险运作的复杂，作为商业保险公司探索农业保险试点，确实需要一种大局意识，勇于承担社会责任，但同时，商业保险公司也要认真地研究、掌握农险运作的规律，诚信服务，试点的成功经验对推进农险发展是具有导向作用的。从您了解的情况看，保险公司推进农险试点前行还需要哪些方面的努力？

　　庹国柱：农作物保险的专业性很强，要求从事试验经营的机构和人员既要掌握娴熟的保险经营技术(例如种植风险评估、费率厘定、保单设计等)又要掌握广泛的农业技术(掌握育种、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、气象、经营管理等)知识，不然无法正常试验经营。

　　目前，除中国人保、中华联合保险有一些农险人才外，其他保险公司普遍缺乏兼具两个领域知识和技能的专业人才。这也是某些地区的保险公司不敢贸然涉足农业保险试验的原因之一。无论是保险公司还是试验地区的政府都有这方面专业技术人才的渴求，希望能加强这方面的人才培训。政府财政税收部门希望较多了解农业保险知识和技术，便于其制定和执行有关支持农业保险的政策。