损失可能超国家财政 中国急需建立巨灾保险制度

　　来源：中国经营报 本报记者：万云、王晶

　　当前，全球经济存在许多风险，其中，天灾人祸带来的损失更是常常导致经济的失衡。据《Sigma》杂志记载，2005年灾难事故导致了97000多受害者遇难，灾难所造成的直接财务损失超过2300亿美元。而去年下半年以来，禽流感、台风、洪水、干旱在我国一些地区此起彼伏。难道中国进入了自然灾害高发期？灾害对中国经济的潜在威胁是什么？如果在灾害预防面前，中国与世界同步，那么我们是否能在灾害管理方面做得更好？

　　中国是否进入自然灾害高发期

　　《中国经营报》：今年强台风不断，“桑美”更是50年来登陆我国大陆地区最强的超强台风。四川地区的连续高温也创下了近40年之最。灾害性天气是否有增强的趋势？

　　王昂生：台风是发生在热带洋面上的一种具有暖中心结构的闭合气旋性涡旋，由于地理和气候原因，中国、美国和孟加拉国是世界三个受热带气旋影响最严重的国家。全球台风主要发生在8个海区。在西太平洋地区，受台风登陆次数多少依次为中国、菲律宾、日本、越南、朝鲜，可见中国属于台风的高发区。

　　谈哲敏：中国是自然灾害品种最齐全，受自然灾害危害特别大的国家。从2000年的数据来看，灾害损失占国民生产总值的3%～6%，但大多数发达国家只是千分之几，多数都在1%以下。所以说提高预报的准确性和设立预警机制都是相当关键的。

　　《中国经营报》：我国地域辽阔，地理环境复杂，各种气候现象都有可能在我国出现，灾害预防是否更加困难？

　　张彩玉：就中国而言，每年平均有7.2个台风登陆。从去年和今年这样很短的时间尺度来看，还不足以证明中国台风频率和平均强度有增加的趋势。但是很多科学证据表明，少有的、极具破坏力的强台风，会随着全球海平面温度的升高而相应增加。这就说明少数台风灾害可能会造成更为严重的影响。

　　我们虽然不能肯定中国现在已经进入灾害频发期，但是考虑到社会财富的发展和气候变化的影响，灾害对中国经济的威胁会越来越大。

　　《中国经营报》：据了解，今年秋天将是台风频繁发生的季节，加上受天文大潮的影响，北半球的西北太平洋沿海地区，有可能比常年出现更多更强的风暴潮。那今后台风的趋势是怎样的？对此可否做出一些预估？

　　王昂生：今年秋季将会出现3个强天文潮汐，它们发生的日期分别是8月10日前后，9月9日前后和10月8日前后。而8月10日正赶上“桑美”登陆。台风与天文大潮“联手”，会给当地造成严重的风暴潮灾难，沿海地区潮位就会超越警戒水位。防灾减灾形势严峻。

　　谈哲敏：现在防台减灾的任务很重，像2005年，紧急安置灾民是一般年份的10倍，相信这个数字在2006年会更进一步增长。对于往后，我的建议是除了注意沿海防台减灾外, 各省，包括内陆的江西、安徽、湖南、湖北、河南等地也应加强防范台风暴雨及滑坡、泥石流灾害。

　　财富越集中，灾害面前越脆弱

　　《中国经营报》：为什么这些可以预见的天灾一次比一次来得猛烈，而受灾最严重的总是那些人口密布的地区？

　　谈哲敏：经济越发展，灾害造成的损失会越大，这是必然的。像去年给世界带来震惊的“卡特里娜”飓风，给当地造成了1000多亿美元的经济损失。从一次自然灾害损失值来评估的话，这个数值是世界最高的。人类必须了解自然，也必须敬畏自然，不要老想着改造自然，才能保证科学地、持续地发展。

　　张彩玉：社会财富的集中和全球自然条件的变化，是自然灾害造成的损失越来越大的两个主要因素。

　　从社会财富分布来看，越来越多的财富集中在灾害脆弱区。中国正处于经济快速发展时期，东部地区形成了京津环渤海、长三角和珠三角三大城市群，以及沿沈大线、陇海线、长江中下游沿岸的快速经济发展走廊，这是中国聚集财富和创造财富的战略基地。沿海省市以占全国12.5%的土地和38.9%的人口，创造出占全国57.3%的国内生产总值和61.6%的地方财政收入(2002年统计数据)。但是，研究表明，中国三大城市群面临严重的地震灾害威胁，长三角、珠三角还遭受台风、暴雨等严重自然灾害的威胁，中部沿江经济带遭受流域洪水的严重威胁。

　　此外，为支撑经济的高速发展，西部地区正在规划兴建数以百计的大坝，以及大量输油、输气、输电、输水的大型工程项目。西部重大工程密集区同时也是大地震、泥石流、洪水等严重自然灾害频发的区域。

　　罗伯特·休伯罗曼：从禽流感流行的研究结果看，虽然这是一个跨洲际的流行病，但亚洲经济体极易受这样的大流行的冲击。为了试图测量哪些国家最易受流感大流行影响，我们考察了人口密度、服务占GDP比率、出口占GDP比率、人均公共卫生支出以及每千人医院床位，以构建我们自己的综合脆弱指数。结果显示，新加坡和中国香港是目前为止最易受影响的两个经济体。我们所调查的51个国家里，前20名大多数是亚洲国家，包括排在第19位的中国。

　　经济损失的放大效应

　　《中国经营报》：每次天灾之后，更具杀伤力的是巨灾造成的经济损失。巨灾之后，影响经济的多米诺骨牌是怎样发生作用的。

　　罗伯特·休伯罗曼：以禽流感为例，假如发生大流行，经济将通过四个主要渠道受到影响。第一，生病、旷工将减少劳动力供给。第二，人们将避开公共场所，从而导致消费需求崩溃，企业不得不推迟新的投资。第三，外部需求由于贸易和旅游的减少而削弱。第四，风险厌恶情绪的增加可能导致股票市场下跌，信贷利差不断扩大，资本从受影响最严重的国家抽逃，以及发生金融危机。

　　根据研究，因上述使用的四项假定条件以及大流行的严重程度不同，世界GDP增长率可能下降1%～13%。

　　张彩玉：根据主要经济数据、政府统计数据以及保险市场研究，瑞士再保险公司对各种自然灾害情形下给中国造成的潜在损失进行了测算。地震、台风以及洪水等重大灾害可能导致远超过1000亿元人民币的财产损失。而一场特大灾害可能造成超过1万亿元人民币的经济损失，大约相当于中国GDP的6%(2005年数据)。可以看出，潜在的自然灾害损失是巨大的。但是考虑到中国幅员辽阔，全国规模的毁灭性的灾害发生概率还是比较低的，国家承受灾害损失的能力有一定的弹性，但是重大灾害无疑会制约经济的快速发展。

　　灾害是否可以管理

　　《中国经营报》：防御灾害面前，政府、机构、个人应该做什么？

　　傅思明：值得指出的是，2004年3月份召开的十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，对重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等引起的紧急状态，作了原则性规定，这就为包括自然灾害在内的突发事件应急法律提供了宪法基础。

　　到目前为止，我国已制定了《防洪法》、《气象法》、《防震减灾法》、《地震灾害防治管理条例》、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》、《森林防火条例》等20多部有关自然灾害应急的法律、法规和部门规章，初步建立起自然灾害应急法律制度。例如，《防洪法》明确规定，建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线，取水、排水等工程，应当符合防洪标准、全线规划、航运要求和其他技术要求。

　　王昂生：尽管我国各级政府在安全减灾应急方面已做了大量工作，但是我国毕竟是一个发展中国家，要从容应对像上述那样的重大、特大突发公共事件还有相当差距。首先是体制上，我们还沿用着分部门、分灾种的分隔管理方式；但任何大灾大难都是综合性地对整个政府的考验。近五六年，世界许多国家，如俄、日、法、韩等国都纷纷调整体制，从战略上、根本上寻求应对办法；不少国家效仿美国，成立强力的部级机构去统帅安全减灾应急任务。不过，不久前国务院召开的“全国应急管理工作会议”，已对我国应急管理体制作了明确决定，我国政府全面管理安全减灾应急的局面将形成。

　　张彩玉：我们认为中国的巨灾防御还处于萌芽阶段，现有的灾害损失补偿制度不能适应巨灾防御的需求。虽然中国每年遭受自然灾害损失达数千亿美元，而像地震保险、台风暴雨保险、洪水保险等防范巨灾风险的基本保险险种却刚刚起步。1998年长江发生的特大洪水造成直接经济损失300亿美元，其中仅3.27亿美元财产得到保险赔款，其余绝大部分补偿来自于政府财政。

　　一般而言，防御灾害可以分为工程措施与非工程措施。工程措施主要指灾前灾害防御工程的建设，如防洪大坝等，例如1998年大洪水以后国家投入大量资金加强了主要江河的洪水防御水平；非工程措施主要指利用其他手段进行灾害减轻措施，比如编制灾害风险图、进行灾害风险意识的宣传或者借助财政金融手段进行风险转移。在非工程措施中，保险无疑是非常重要的一个手段。我们往往强调工程措施而忽视非工程措施，因此要加强包括保险在内的一切非工程手段。

　　巨灾损失可能超过国家财政

　　《中国经营报》：从国外巨灾发生后的情况看，每每发生巨灾后最紧张的是保险商。20世纪70年代，每年全世界自然灾害所造成的保险赔偿金额约为30亿美元，而2004年和2005年赔偿金额猛增到450亿美元和780亿元美元。2005年登临美国和加勒比海地区的飓风，就使好几家美国财产和意外保险公司面临破产。而2004年发生在亚洲的地震和

海啸只造成亚洲这一新兴保险市场较低的保险损失。这是否也说明在包括我国在内的新兴市场的保险密度非常低，保险参与管理和补偿巨灾损失的功能还很不到位？

　　张彩玉：20世纪全球两次造成死亡20万人以上的大地震，分别发生在1902年的宁夏海原与1976年的唐山。当时中国商业保险尚未起步，都避开了这些特大巨灾损失，而由灾户自身与国家财政灾后救济构成的救灾体制担负了损失。然而，随着人口增加、财富集中、整体国民物质水平提升，巨灾所带来的经济损失将超越国家财政能力。政府财政的基本原则是量入为出，巨灾风险的随机性若由国家预算承受，势必影响财政支出的平衡与稳健。从供需来看，中国内地巨灾保险供给缺口很大。中国目前亟须建立适合中国特色的巨灾保险制度，比如建立巨灾共保计划或者巨灾

证券化(巨灾债券)等。

　　中国政府目前比较认同共保集团(insurance pools)是处理自然灾害经济损失的有效手段。

　　为了建立这种巨灾风险转移制度，政府、企业、个人都需要积极承担一定的功能。在损失很小时，由购买保险的个人自己承担免赔额以内的损失；发生中小型灾难时，保险公司承担大部分损失；而对于重大自然灾害，则由再保险公司或由

资本市场承担大部分损失。如果发生罕见的自然巨灾损失，金融行业无力提供足够保障时，政府可以参与进来，成为最后的保险人。这样，通过在投保人、国内保险业、全球再保险业、资本市场和国家政府之间进行风险共同分担，再大的自然灾害风险也会变得有可保性。

　　本报实习生韩石生对此文亦有贡献