国外低保的前车之鉴

　　中国社会科学院 郑秉文

　　英国：全民福利之父成为改革策源地

　　英国是福利国家之父，由此也是财政负担最重的国家：1949年英国社会保障支出还不到GDP的5%，但到80年代后期这一比例却增加到接近10%。在接下来90年代的10年里，社会保障支出又增加了1/3，而GDP却增长不到1/4；于是，福利国家的发源地再次成为改革的急先锋：70年代率先发起了改革。

　　就全民福利的改革进程来看，英国的改革可以分为4个阶段：第一个阶段是1946-70年代中期，这是典型的全民福利国家阶段，是贝弗里奇模式的鼎盛时期。“最低收入保障”就是在这个时期建立起来的。第二个阶段是70年代中期到80年代中期，英国政府迫于财政压力引入了“收入关联型的福利待遇”，以期用个人缴费挂钩的福利制度来替代全民统一给付的福利制度；第三阶段是80年代中期到1997年，这个时期的特点是大力引入私人养老金因素和第二与第三支柱，以期削减第一支柱和低保的压力。1996年确立的改革目标是：把福利分配给最需要的人、激发个人责任感、提高就业和储蓄的积极性；其中，第一个目标可以被看作是从普救型制度向典型的补救型制度改革的宣言；第四阶段是1997年至今，在这个阶段英国对低保进行了一次最大的改革：引入目标定位管理的要素，在全民范围内大幅提高“低保”的资格条件，以期缩小给付范围，减少给付压力：1997年4月将“最低收入保障”与物价指数化挂钩改为与收入挂钩，2003年10月又将“最低收入保障”改造为“养老信贷保障”，同时又引入一个“养老信贷储蓄保障”，后者主要是针对那些有65岁以上老人的家庭，国家给予税优政策。

　　法国：福利刚性和社保改革

　　法国1988年12月1日建立了低保制度，被称为“最低附加收入”，另外，领取低保者还可加入自愿

医疗保险，而无需支付任何保险金，还可享受免费医疗而不必先付款。法国低保的给付需扣除所有其他家庭政策获得的津贴，其资格条件是25岁以上，并且是家计调查式的，资金完全来源于国家税收。自法国建立低保制度之日起，低保领取者的人数就一直呈现出不断增加的趋势：到2000年共有97万人领取低保津贴，惠及家庭人口总数200万，占总人口的3.2%；据2000年的统计，56.7%的领取者是独居者，23.4%是年老夫妇；另一个趋势是领取低保的人口年龄日趋年轻化和妇女比例成上升趋势。

　　在建立低保的国家里，法国是改革最困难的国家之一：几乎屡改率败，甚至引发严重的社会动荡。法国政府不堪重负，90年代初每年约支出200亿法郎左右。为此法国政府多次提出改革方案，但均被世人所知的社会抗议浪潮等所抵制，不仅如此，福利刚性变成社会压力，政府不得不将之指数化，逐年上调标准。

　　瑞典：从福利橱窗到改革先锋

　　瑞典一直被视为普救型社保模式的楷模和福利国家的橱窗，但是这个以具有“积极劳动力市场政策”的国家由于全民福利而导致的劳动力市场却非常僵化，1993年官方统计失业率高达8%，达到战后的最高水平，1994年福利预算赤字达到GDP的13%，国家财政赤字已达GDP的80%。从70年代起，过度慷慨的福利项目导致的负激励和福利刚性严重阻碍了宏观经济发展，政府财政甚至陷入危机。瑞典的改革是从苏东解体后的1992开始的。瑞典改革的特点是，缴费型项目的改革力度最大，如养老、医疗、失业和工伤等，在斯堪地那维亚国家成为改革的先锋。另一个特点是，由于非缴费型项目的融资渠道是国家财政，所以，工会态度比较强硬，很难与工会达成一致，改革难度很大，比如就家庭政策来说，绝大部分项目都是普救型的，改革的幅度远远小于其他缴费型项目，低保等家庭政策的改革只能是微调。

　　美国：继续改革补救型制度

　　美国是典型的补救型社保模式国家，即使这样，出于财政上的原因，改革的呼声也是很高，有些项目不得不进行了改革，最典型的一个例子是1996年废止了实行60多年的“未成年子女家庭援助”（AFDC），代之以一个新的项目“困难家庭临时援助”（TANF）。AFDC主要为失去父母经济支持的未成年子女提供援助，但公众对这一收入援助项目的不满越来越多，1995年进行的两次民意调查表明，大约有70%的人认为“人们会通过长期依赖和不尽全力摆脱等方式滥用这一福利”；大约有60%的人认为“如果不是福利，妇女生育的孩子可能不会像现在这么多”。TANF规定的领取津贴的资格就更为严格了，并加进了领取申请者的“个人行为”调查的个人行为标准，包括生育行为、就业行为和子女养育行为等，只有这三个方面没有不良记录的家庭才有资格获得补助。