引入全民低保要慎之又慎

　　

    漫画 陈小民

　　中国社会科学院 郑秉文

　　随着收入分配领域改革的不断深化，社会对建立“全民低保”的讨论表现出了较大热情。就“低保”来说，几乎在所有的发达国家都存在着，即使在我国，城市低保制度也已经存在多年了。问题在于“低保”前面的“全民”两个字即“全民低保”。目前实行的以省市地方举办的低保制度与国家举办的普救型“全民低保”之间存在着性质根本不同的一个制度选择问题。这就起码涉及到两个问题，一个是制度模式的选择问题，一个是国家的财力问题。我们可以说，“全民低保”的引入或建立，将意味着我国社保制度开始走向普救式的制度取向，它具有重要的制度含意，而相比之下，财力问题就变成了一个“小问题”。

　　“全民低保”不是大势所趋

　　一直以来，学界始终存在着主张普救型的保守主义（全民低保）与主张补救型的自由主义之间的争论。因此，在社保模式选择过程中，应该对这些经验性总结和规范性研究的成果及其理念争论进行一次归纳，这对刚刚建立社保制度的我国来说是非常重要的，因为它关乎到社保模式未来可持续的一个大问题，关乎到社保制度的长效机制问题，还不仅仅简单是个财力是否可以承担的问题。

　　近几十年来的国外实践看，普救式越来越受到诸多诟病，几乎所有改革的国家采取的都是纷纷放弃普救型项目，代之补救型项目，这是改革的主流，几乎是一面倒。

　　改革的主要动因几乎是惊人的一致，那就是政府的财政压力所致；改革的第二个动因是为了提高国家综合

竞争力，轻装上阵，适应全球化的趋势，甚至有的欧洲国家公开宣称是为了与美国竞争；第三个动因是增加工作激励机制，打破养懒汉的制度机制，提高投入产出效率。

　　高福利必然会社会和谐？

　　一般来说，

和谐社会必然建立起了较高的福利水平和较完善的福利制度体系。但我们很难说凡是福利支出水平较高的国家就必然能够建立起一个和谐社会，这样的例证屡见不鲜；我们也不能说凡是建立了低保制度或说低保水平越高的国家就越和谐，比如，法国的低保标准并不比欧洲其他国家低，但法国社会不断出现的骚乱现象在欧洲堪称首屈一指；美国的人均低保支出总量肯定要比很多欧洲国家低得多，但美国的社会和谐程度要好于法国和其他欧洲国家。

　　国外经验很难说明凡是福利支出水平较高的国家就必然能够建立起一个和谐社会，也不能说凡是建立了低保制度或说低保水平越高的国家就越和谐。此外，社保模式与福利水平之间也没有必然的联系。我们不能说支出水平越高，这个模式就越好，这个社会就越和谐；如果模式不对头，即使基尼系数比较低，社会也是不和谐的

　　此外，社保模式与福利水平之间也没有必然的联系。如拉美十几个主要国家的社保制度比我国要发达一些，但为什么他们普遍存在着分配不公和收入差距较大？这说明，构建和谐社会最重要的关键之一还在于社保模式的选择；我们不能说支出水平越高，这个模式就越好，这个社会就越和谐；如果模式不对头，即使基尼系数比较低，社会也是不和谐的，例如法国。

　　福利支出水平和低保的建立对构建和谐社会是非常重要的，但还有一个重要的问题往往容易被忽视，那就是制度建设，要建立一个适当的社保制度模式，建立一个符合国情的并具有长效机制的社保制度，这是构建和谐社会的百年大计的制度保障。

　　对我国低保制度的建议

　　国外的经验和教训告诉人们，从大方向上看，我国应选择补救型的社保模式，避免走弯路，同时还要吸取补救型和普救型社保模式的优点，为我所用，建立一个有中国特色并适合现阶段经济发展水平的社保模式，即坚持同时调动国家、市场和个人三个积极性，而不应偏废其中的某一个，在市场失灵的地方和市场失灵的时候充分发挥国家责无旁贷的作用，使之补救上去，承担起责任来。

　　在目前经济发展水平下，在低保制度建设上我们应该注意这样几个问题：

　　坚持由地方政府举办低保制度，这是坚持补救型社保制度的一个重要原则。首先要分清中央和地方两级政府的责任，充分发挥地方政府的积极性，要明确低保制度的建立主体应该是地方政府，而不应是中央政府。我国地域辽阔，经济发展水平极不平衡，拿任何一个欧洲国家作为样板，其特点都很难适应我国的这个具体国情。因此，建立大一统的、由中央政府出面发起、统一给付标准的低保制度存在许多问题，例如各地生活指数的测算精确度、家计调查的网络建设，这些都涉及到地区间的社会公平问题，转移支付的平衡问题，容易引起不同地区之间的矛盾、不同群体之间的矛盾、不同政府层级之间的矛盾。但这决不是说中央政府对建立低保制度没有责任，恰恰相反，中央政府责任在于：要制定一个带有指导性质的一般性政策，要加大资金支持力度并纳入到预算，要通过配比资金的转移支付方式调动地方政府举办低保制度积极性。地方政府作为主体举办低保，不仅可以节省制度的交易成本，还符合当前的经济发展不平衡的现状，各地可以根据当地的发展水平制定相应的给付水平，并且，还可以最大限度的防止和遏制道德风险和福利欺诈。低保工作多年的实践积累的经验还表明，明晰中央和地方两级政府的责权利，中央政府承担一定的资金支持，这是应该重新定位的一个重要问题，是坚持补救型制度的一项基本原则，也是促进发展低保制度的一个重要措施。

　　建立补救型制度是实现低保给付充足性的一个重要措施。补救型制度的一个重要特点是，资金运用效率明显，低保给付可以达到充足性。这是因为，由于目标定位更加明确，范围更小，提供的援助也就更加集中起来，所以，给付的充足性就得到了保证，在“普遍性”制度中采取的撒胡椒面的办法，而采取“选择性”的办法就可使在贫困人口中选择更加需要的群体，资源得以更加集中。我国低保制度中要采取目标定位的方法，把福利资源分配给最需要或最贫困的人群。

　　我国建立补救型的低保制度要坚持引入3个申领资格限制因素。我国低保制度从长期看应引入3个申领资格条件，以确保目标定位的准确，确保“选择性”的实施，确保将有限的资源用在“最需要或最贫困人群”身上。

　　第一个是坚持严格的“家计调查”的原则，其中包括收入调查（如其他收入来源途径）、资产调查（如自有房产和汽车）、资本调查（如金融资本调查）、生产资料调查（农村发包的土地等），等等；

　　第二是坚持“收入关联”的原则。本来，低保是非缴费型福利待遇，资金来源于税收，与以往其他社保缴费的多寡毫无关系。但是，在这方面应引入其他一些国家的经验教训，条件成熟时应将其以往社保各项缴费的多寡联系起来，设定一套联系比例机制，目的是鼓励走出家门，激励多工作，参与灵活就业，打破低保的大锅饭意识。

　　第三是坚持“行为调查”的原则，以严格资格限制，包括引入行为准则的因素（例如吸毒者无申领资格等）、设立年龄下限（例如45岁以上）等。上述三个资格限制条件各地应根据不同的发展水平和管理水平予以不同的组合，标准自定，中央政府给予一个指导型的政策。

　　当前完善低保制度的首要目标应该是“减困”。当前低保制度的目标应设定在“减困”上，即应以缓解那些最困难群体的困境为主要目标；因此，当前评估低保制度的主要标准就是减困。当前，既要防止福利欺诈现象的发生（例如，最近云南临沧市失业保险开展反欺诈工作一年以来已停发1242人次，停发和追回保险金4.6万元），又要防止贫困陷阱（指参加工作有收入之后就没有资格领取低保，于是就宁可不工作而吃低保。虽然这不是普遍现象，但有学者调查发现在一些地区已经出现了）。因此，实现低保的减困目标实际上任重道远，还有许多工作要做。

　　眼下的财政收入形势与未来低保制度的可持续性问题。目前，许多人在谈论低保时常常引用的一句话就是现在中央的财政收入增长很快，完全有能力解决“全民低保”问题。确实，今年前4个月全国财政收入超过了1.5万亿元，与上年同期相比增长了22％。但是人们还应考虑这样一个问题：从动态上看，我国经济增长不可能永远维持这样一个高增长态势，当若干年之后经济系统进入稳态时，就会保持一个世界经济增长率的平均值。法国过度的劳动保护制度在相当程度上就是法国几十年以前误判形势的恶果之一。法国失业保险制度大多细则是在60年代以前制定的，当时欧洲平均失业率在2％左右，保险制度成本不高；70年代出现高失业率时，政府错误地认为可能只是短期现象，便采取了比较慷慨的“就业保护制度”，失业保险待遇不但没有降低，反而更为慷慨，以为找到了一个治理失业的一个药方。但随着时间的推移，失业率一直持续高居不下。

　　“全民低保”这种非缴费型的福利项目，在本质上讲，既是再分配的一个重要手段，又是充满道德风险和福利欺诈的一个大锅饭。既然人均几万美元的发达国家都在朝着打破大锅饭的方向改革，那么，对于人均GDP刚刚迈过1000美元的发展中国家来说，在研究引入非缴费型项目时就要更加慎之又慎

　　我国财政收入的来源结构与未来低保制度的可持续性问题。众所周知，全国财政收入的“源头”重要来自于出卖土地：1990年至2003年政府卖地收入累计高达1.05万亿元，某些发达地区甚至占地方财政收入的一半以上。这样财政收入来源结构显然也不具有可持续性。据国务院扶贫办公室的消息，目前全国农村仍有2365万人没有解决温饱问题，处于年收入683元至944元的低收入群体还有4067万人，两者合计6432万人，几乎相当于一个法国。而眼下大家在谈论全民低保时计算的只是一个静态的数字；我们不要忘记低保制度是要指数化的。即使我们假设低保标准不与经济增长挂钩，而是与社会平均工资增长率挂钩，那么，如此卖地财政收入的结构性增长速度是否能赶上低保转移支付的速度？答案恐怕也是否定的，因为土地是一种不可再生资源。

　　国外的经验还告诉人们，凡是在财务支付能力上容易受到外部冲击的都是非缴费型福利项目，凡是福利刚性没有弹性的福利项目在财务支付能力上都是比较脆弱的。试想想：60年代末和70年代初，欧洲福利国家蒸蒸日上，但谁都没料到，1973年与家庭政策没有任何直接关联的一场石油危机就几乎改变了福利国家的发展轨道和前途命运，由此引发了一场世界性的改革浪潮。其中，财政压力最大的是有国家财政转移支付支撑的家庭政策。

　　总之，“全民低保”这种非缴费型的福利项目，在本质上讲，既是再分配的一个重要手段，又是充满道德风险和福利欺诈的一个大锅饭。既然人均几万美元的发达国家都在朝着打破大锅饭的方向改革，那么，对于人均GDP刚刚迈过1000美元的发展中国家来说，在研究引入非缴费型项目时就要更加慎之又慎。