农保15年 成为乌托邦

　　始于上世纪90年代初的“农村社会养老保险”(简称农保)目前已陷入重重困境。

　　6月26日出版的最新一期《财经》杂志以封面文章的形式详细报道了农保的来龙去脉以及深刻教训。

　　报道称，根据当年国务院领导决定，民政部负责农村(包括乡镇企业)养老保险工作。 1991年6月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并在山东省、江苏省试点。1993年后，农保逐步推广到全国各地。根据《农保方案》，农保由政府主导，以县级为单位实施；农民个人交费为主，集体给予补助，个人和集体的交费全部进入个人养老基金账户。农民达到退休年龄(即60岁)后，可按照个人账户的积累额领取养老金。农民的交费分十个档次，月交费最低2元，最高20元。

　　农保在中国农村的推进并不缓慢。1997年农保发展到高峰，积累金额140亿元，全国参保人数超过8000万，试点县达到2000多个。虽然名为实验，但其覆盖面已经达到中国农村的10%左右。但就在农保高歌猛进时，巨大的财务风险也在悄然聚集。

　　农保于上世纪90年代初启动时，正值

中国经济周期处于高通胀阶段，最初以非专业方式承诺的计息标准和增值收益必然地偏高。随着1997年中央银行多次降息，农保基金的支付风险显著增加。事实上，当时的国家计委、财政部等部委对农保如此大规模推进，一直存有不同意见。

　　1997年，东南亚金融危机来临。预警声声中，中国国内的金融风险控制和金融秩序整顿也被提上日程。当年11月，国务院成立12个金融秩序整顿小组，保险业为其中一组，“农保”则被列为保险业整顿的第三专题组。此番整顿由财政部牵头，国家计委、民政部、人民银行、中国人民保险公司等部门参加，从清理农保基金入手，调查基金收支和管理问题。很快，农保基金最初设计的缺陷暴露无遗，支付风险已相当显著。

　　国务院领导很快有了初步结论。1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝对整顿保险业工作小组上报的《对农村养老保险的不同意见》做出批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。”两天后，时任总理朱镕基对同一份材料做出批示：“农村实行社会养老保险不具备条件”，“要逐步过渡到商业保险”。

　　此后，最初由民政部牵头进行的农保进入徘徊状态，至1999年后基本上停止发展新业务。同时，中央决定对已有的农保清理整顿，逐步收缩。但由于已经进行的农保实验涉面广、涉人众，执行机构几经变迁，由谁承担已有成本一直难有答案，目前许多省份的农保陷于“民政不管，社保不接”的尴尬境地。全国310亿元农保基金分散在1900个县市。由于管理体制不顺，省级劳动和社会保障部门对县市农保工作缺乏有效监管，农保基金近乎失控。

　　《财经》指出，早期农保实验面临失败，表面上看是管理体制的问题，本质上是严重的制度安排失误。

　　“现在反思，首先是主管部门操之过急，推进太快，技术支撑和管理都没有跟上。其次，当时金融风险比较高，农保宣传不当，承诺的回报过高，利率风险、支付风险客观存在。再就是管理队伍和监督机制不健全，政策制定者和经办者没有分开，国家如何给予政策支持也不明确。”劳动保障部农保司司长赵殿国对《财经》记者回顾说。

　　学者们进一步指出，依据1992年《基本方案》推进的农保不无善良愿望，但在推进方式、筹资手段、管理模式、增值手段上都带有强烈的计划体制烙印，完全忽略了市场原则和现实可操作性，其结果恰使理念上“人人交钱人人保险”的社会保险实验成了“乌托邦”。

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