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他山之石-胡继晔
美国的养老金体系如何保障其国民的未来，是历届美国政府非常关心的国内经济和社会问题。2001年5月，上任不久的小布什总统就宣布成立由两党成员各8名组成的“加强社会保障总统委员会”，研究公共养老保障私有化的问题。在参加2004年的总统竞选时，小布什明确提出了养老保障私有化的改革方案，而民主党候选人克里则坚决反对将公共养老保障体
系的私有化，并威胁要抗争到底，养老保障制度改革已经成为美国总统竞选中最重要的国内经济政策课题之一。2004年小布什总统之所以能够连任，与其提出的养老保障体系私有化政策密切相关，因为参与投票的普通美国人都希望能够通过养老金至少部分的私有化来保障自己的未来，但直到目前为止，小布什的方案仍然停留在纸面上，成为法案还不知道到哪年哪月。
美国的养老金保障体系
美国的养老金体系是世界上最复杂的体系之一。美国现代社会对老年人的供养模式与传统社会完全不同，具有关资料统计，从1950年到1970年间，退休之后的父母仍同孩子们住在一起人从31%降到9%。而在现今只有3%的退休老人从他们的孩子那里获取经济上的支持，这种经济支持只代表退休老人各项收入的1%。据美国雇员福利研究所在2003年底的统计，全部美国老年人领取的养老金中，45.7%来源于公共社会保险，31.6%来源于私有部门退休金计划或者年金收入；22.7%来源于公共部门退休金计划或者年金收入。
公共社会保险基金支撑着美国老年人生活的半边天，越是低收入的老人越依赖政府的社保基金，连美国人最重要的身份证号码又称“社会保障号码”，可见养老金的第一支柱对于普通美国人是多么重要。第一支柱的社会保险是由政府强制征收工薪税所形成的“联邦老年、遗属和伤残人保险信托基金”(简称OASDI，美国学者一般称之为联邦社保基金—— Federal Social Security Funds)，工薪税率为雇主和雇员各负担工薪所得的6.2%，自雇人员为12.4%，这是典型的“现收现付”养老金支付模式，全国统一，雇员只问耕耘，不问收获，在退休后政府会按照退休当时的情况给予退休金，和中国的基本养老金有些类似。根据OASDI在2005年3月23日发布的年度报告，到2004年底， OASDI的覆盖面已经达到1.57亿人，几乎包括了所有成年公民。有4800万人领取OASDI基金，全年支出金额为4930亿美元。当年联邦社保基金的收入为6580亿美元，历年赢余的资产总额达到16870亿美元。这些资产几乎100%都投资美国国债，没有一分钱投资股票。小布什提出的养老保障私有化的改革方案，就是指的这部分资产的投资，至少应该部分投向私人企业。
作为第二支柱的私人养老金是本文所探讨的重点，主要是私人退休账户和雇主资助的养老金计划，如个人退休账户(简称IRAs)计划、401(k)计划、403(b)计划等，后二者可以归结为年金，主要特征是雇主资助、个人完全自愿、政府给予税收方面的优惠。第二支柱的养老金资产本来就可以投资私人企业，故又称为私营养老金。
第三支柱一般指雇员个人储蓄、个人资产和自行投保的商业人寿保险，由于美国的商业人寿保险业非常发达，保险推销员几乎无孔不入，使得美国成为世界最大的商业人寿保险市场之一，人寿保险资产早在1997年就超过了1万亿美元。由于每个人的情况千差万别，这部分的资产数量也千差万别，无法用统一的模式来描述。
美国私营养老金的筹集运营
和作为养老金第一支柱的公共社会保险基金OASDI仅仅60多年的历史相比，美国第二支柱的私营养老金已有120多年历史。发展至今，私营养老保险计划产生了各种不同模式，若以积累与支付的方式来划分，这些计划可划分为待遇确定型计划(Defined Benefit Plan 以下简称DB计划)和缴费确定型计划(Defined Contribution Plan 以下简称DC计划)两种。20世纪80年代以前企业退休金计划以DB计划模式为主，此后DC型计划发展极为迅速，无论从计划数量上还是从拥有资产上都开始超过DB计划。根据美国雇员福利研究所的《退休金投资报告》，到2003年底，DB计划总资产为18930亿美元，其中股票9000亿美元，债券4230亿美元，现金及其等价物1870亿美元，其他资产3830亿美元。DC计划拥有退休资产为21780亿美元，其中股票7390亿美元，债券2290亿美元，现金及其等价物1310亿美元，其他资产10800亿美元。
DB计划的核心就是雇主承诺在退休后按月份或者年份给予雇员相对固定数额(大都有按照物价指数进行调整的条款)的退休金，几乎每家公司都和工会或者雇员本人通过集体谈判签署这类合同，相当于雇主为雇员提供的“企业年金”，可以包含对优秀雇员的鼓励，也包含企业工龄的长短因素。同DC退休金计划相比，DB退休金计划不允许计划的资助者根据其营业或利润的情况来决定缴费数量的灵活性。但另一方面，只要资助DB计划的雇主满足《税收法》所规定的年度基本筹资规定，其缴费额数就有很大的灵活性。由于向DB计划缴费需要满足该计划基本筹资要求，因此，诸如雇员辞职的频繁率、雇员死亡率、投资表现等精算因素都会对雇员缴费有十分重要的影响。
DB计划同DC计划相比较来说，其弱点之一是DB计划的参加者很难搞懂他们的待遇数量。因为，DB计划提供的退休金是参加者在达到正规退休年龄后，通过支付每月退休金来实现的。DB计划为给雇主效力时间长的雇员提供更多的退休金，这样利于资助那些富有工作经验的雇员。此外，如果雇主想从其当期应税收入中获得大量的减税待遇的话，他们可以通过精算估计来提高缴费额，甚至可以超过《税收法》所规定的基本筹资要求。DC计划则没有这种灵活性，但计划参加者每月或每个季度都会收到其账户的报告单，明确知道自报告寄出那天为止他们的账户中有多少资金。DC计划的计划福利是根据雇主和雇员的缴费以及投资收益来决定的，如果雇主缴费很高，且投资收益很好，退休时就可能很丰厚，但反过来讲，如果雇主缴费不高或投资收益不多，那么计划参加者在离开雇主或是退休时所获得的退休金就可能微不足道或不足以维持退休生活。相比之下，DB计划所提供的退休金一经资助的雇主将公式选定之后，就得到法律保障，根据已定的计划公式所提供的退休金不管计划资金的投资效益如何都不能减少。换句话讲，DC计划的投资风险是由计划参加者来承担的，而DB计划的投资风险一般来说是由资助计划的雇主来承担的。
总体来讲，DB计划的管理要比DC计划更繁琐复杂。而且，资助DB计划的雇主，每年还必须向联邦养老金保障公司(PBGC)按计划的参加者数量来缴纳保险费。
按照运营模式分析，作为养老金的第二支柱的私营养老金主要由两部分组成：个人退休账户IRAs 和雇主发起的退休金计划。其中前者属商业性质的自我管理养老金，后者属于法律强制性的养老金计划。在投资于共同基金的退休金账户里面，个人退休账户IRAs 和雇主发起的退休计划大约各占投资于共同基金退休金资产的50%。
美国的个人退休账户(IRAs)计划是根据美国税法对个人退休账户提供的优惠、延期纳税计划，即每年度可以向个人退休账户免税存入2000美元，只有到提款时才支付所得税。为鼓励100名以下雇员的小型企业建立养老金保障体系，美国国会1996通过的一项法案中创立了“简易个人退休账户计划”，一些小型企业的雇员可以向该计划的个人退休账户存入超过2000美元／年的税前缴费额，雇主必须同时支付对等的缴费额，只有雇员从该计划中提款时才需赋税。1997年美国国会又通过罗斯个人退休账户(Roth IRAs)法案，对于个人退休账户提款作出了进一步的修正，在符合一定条件下从个人退休账户中提款也是免税的。
在雇主发起的退休金计划中，401(k)计划是目前美国最为广泛的养老金计划之一，是一种现金或者延期支付报酬的安排。与其他养老金计划不同，40lk计划项下个人账户内基金的任何增值均可延迟纳税；款项进入个人账户后，除非发生法律规定的特殊情况，在59岁半以前不能随意提取，否则须补税和缴纳罚款。由于具有多项优点，近年来该计划已被越来越多的雇主采用，成为横跨保险、储蓄、投资、贷款业务的一种创新金融产品。计划的参加者有两种选择：一是直接接受雇主付给的现金报酬；二是雇主把这部分现金直接以税前缴费形式存入其利润分享或者股票红利计划的账户中。《雇员退休收入保障法案》和《税收法》都没有要求雇主必须为401(k)计划的参与者缴费，但大部分的雇主都主动为其雇员对等缴费，以鼓励雇员为其将来退休储蓄。这也是鼓励低薪雇员踊跃参加401(k)计划，并增加其税前缴费的一个有效方法。由于高薪职员比低薪者更有可能向401(k)计划进行税前缴费，美国税收法中关于401(k)计划的每个参加者税前缴费不能超过一个固定数字，公司数字会按期进行与生活费用挂钩的调整，例如2001年的年度缴费额限制为10500美元。在美国，通常个人在进行投资时，散户金融服务商会强制要求最低投资额(如1000美元)。而在401k计划中，个人可获得不受“最低投资起点”限制的优惠，并且可选择将个人账户中的资金投资于专业化管理的基金。为避免不必要的提前取款，许多计划设计了贷款条款，以解决雇员紧急用款的需要，此时个人账户贷款不需要交纳税款和罚金，可通过扣减薪金的方式偿还贷款本息。虽然401(k)计划在20世纪90年代才开始大规模推广实施，由于它为投资基金在退休养老金市场扩展份额提供了难得的机会，成为居民向基金投资、保障自己未来的重要渠道。
403(b)计划的运作与税收待遇和401(k)计划十分相似，但又不完全相同。首先，只有免所得税的组织或机构如政府部门、教育或慈善团体、部分非政府组织(NGO)才有资格主办或资助403(b)计划，其投资方式和401(k)不完全相同，只限于购买年金或共同基金。同401(k)计划一样，参加403(b)计划的雇员将其年薪的一部分通过纳入雇主的403(b)计划，其缴纳的金额从当期应税收入中扣除而达到减税的目的。例如，美国最大的州级公务员退休基金——加州公务员退休基金(CalPERS)在2005年10月底拥有资产1938亿美元，其中63%投入股票基金，25%投资于固定收益证券，5%投资于不动产。
在资本市场界所说的养老金投资主要就是指用401(k)、403(b)计划所筹集的资金进行的投资。由于是私人性质的投资，大部分投向了股票和共同基金，其数据变化很大。到2004年年底，各类私人养老金总资产达到了创纪录的4.44万亿美元，相当于当年GDP的1／3，其中投资股票1.69万亿美元，共同基金1.17万亿美元，信用市场0.71万亿美元，组合资产0.59万亿美元，美国政府债券0.33万亿美元。
尽管在美国公司和职工看来，401(k)计划是最佳的养老金投资方式，但由于许多职工选择直接投资本公司的股票，一旦其服务的企业出现问题，员工很可能陷入养老积蓄与工作一起丢掉的困境。2001年年底，美国第七大公司安然公司宣布破产，使得安然股票从90美元的高位跌至20美分左右。按照安然公司最初的建议，员工用401(k)账户中个人的钱购买安然股票，而公司提供的配套资金也全部以股票形式支付。该公司总值超过21亿美元的职工养老基金中，安然股票占了58%。随着公司股票的大幅贬值，安然2万名员工高达数十亿美元的401(k)账户退休基金化为乌有。安然事件暴露了401(k)计划的一个暗藏的风险，那就是它没有限定将职工养老储蓄用于购买股票的比例。
美国私营养老金的保障
也正是考虑到企业都有倒闭的风险，美国联邦政府根据1974年国会通过的《雇员退休收入保障法案》设立了政府管理的联邦养老金保障公司(简称PBGC)，用于保障雇员退休后因原工作单位的养老金计划失败而获得退休金保障。由于不同的企业有不同的养老金计划，根据PBGC的2005年年报，到2005年9月30日共有31000多个养老金计划，覆盖约4440万雇员。目前已经有3520个养老金计划因各种因素雇主无力自行承担原先的承诺而由联邦养老金保障公司承担，涉及雇员数约51.8万。按照相关规定，PBGC 所能够支付的65岁以上退休人士的养老金数额在2005底最多的计划为3801.14美元／月，亦即45613.68美元／年。PBGC虽然是政府机构，却并未得到政府的资助，其收入来源分为两类：一类是对于那些单一雇主的养老金计划，每个参与者需要缴纳19美元／年的保险金，同时还需要缴纳该计划总额9‰的保险费用。到2005年9月底，共有该类单一雇主养老金计划28800个，覆盖的雇员数量为3460万人。另外一类是对于两个或者两个以上雇主通过集体谈判和工会组织达成的养老金计划，比如卡车司机、食品零售、采矿、服装等行业的工会组织，由于是集体谈判的结果，涉及面比较广泛，风险相比单一雇主更低一些，每个参与者只需要缴纳2.6美元／年的保险金，不再需要按照计划总额另行缴纳保险费用。到2005年9月底，共有该类多雇主养老金计划1600个，覆盖的雇员990万人。
众多类似“安然”和“美联航”公司的倒闭和破产保护，使得联邦养老金保障公司越来越面临自身的保障问题。2005年5月，位于芝加哥的美国破产法院作出裁决，同意美联航因申请破产保护而终止它的4个雇员养老金计划，把其财务负担转移给政府的联邦养老金保障公司。这个决定使得美联航养老金缺口的66亿美元全部转嫁给了联邦养老金保障公司，这是自从美国政府开始对私营养老金进行保障31年以来最大的一笔政府为企业“买单”的实例。2005年11月15日，联邦养老金保障公司PBGC公布的2005财政年度报告称：由于美国多个大航空公司申请破产保护等原因，该公司的养老金偿付负担越来越重，2005财年赤字达228亿美元，仅比2004年略有减少。如果国会不全面改革养老金体制，数百万人的养老金将难以为继。
由此可见，由于联邦养老金保障公司PBGC在美国的私营养老金保障体系中扮演着非常重要的角色，但由于赤字问题其自身的保障问题也开始提到议事日程。根据国会一些议员的议案，联邦养老金保障公司既然作为政府设立的机构，未来将动用纳税人提供的财政资金来补贴其赤字。至少到目前为止，在联邦养老金保障公司的所有年报中，都明确表明没有花纳税人一分钱，其保险费用都是“取之于民，用之于民”。但当其自身都变为过河的泥菩萨之时，又如何保佑得了芸芸众生呢？联邦养老金保障公司本身的保障已经成为现任小布什政府的一个头疼问题，如何解决且拭目以待。
(作者单位：中国政法大学法和经济学研究中心）
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