中国养老制度谋变：财政困境下的应急选择

　　“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。”

　　11月13日，劳动和社会保障部部长田成平对新华社如是表示，并称此举系为与“做实个人账户”相衔接。

　　16日，面对随之而起的轩然大波，劳动与社会保障部养老司司长焦凯平出面，为田部长的话加上一个注脚：对于企业职工养老制度变革这一重大事项，还有待国务院和各相关部门召开会议，目前还未定论。并且，他“安抚”说，“尽管职工个人账户的规模可能将降低至8%，但改革绝不会以牺牲职工待遇为代价，职工退休后领取的养老金标准不会降低。”

　　焦的潜台词是，已经在辽宁乃至东三省进行数年试点的以“做实个人账户”为特征的职工基本养老保险制度改革，即将在全国推行，“改革的大方向和基本内容已基本确定”。田成平部长为其赋予了深刻的社会内涵：“做实个人账户，积累基本养老保险基金，是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证。”

　　8000亿窟窿与财政之困

　　在退休人员逐年递增的情况下，养老保险个人账户空账以每年1000亿元的规模增加。据《劳动和社会保障事业发展第十一个五年规划纲要草案》透露，到“十五”末期，这一数字将达到8000多亿元记者了解到，上海市劳动和社会保障局目前正在做一件事：为“虚账实记”宣传造势。他们采取宣传手册和告知单的形式，通过社区、街道的工作网络上门送发或邮寄到每个家庭，告知市民“虚账实记”的相关信息及每个参保人员“虚账实记”的金额。《上海市城镇养老保险“虚账实记”实施方案》已于9月23日获该市人大通过，10月28日下发若干处理意见，11月1日正式启动。

　　“虚账实记”是上海市为“做实个人账户”先做的一步基础性工作，“只有先记实个人账户，才能逐步做实个人账户”。为此，上海市对“1992年底以前参加工作，并按规定参加本市城镇养老保险，且在方案实施前尚未办理退休手续的人员”的个人账户只记载工作年限而不直接反映账户金额的“虚账”按照历年来的企业养老保险待遇计算规则，转换为记账金额，一次性记入个人账户，并与其1993年以后实际缴纳的个人账户记载金额合并，构成一个完整的个人账户。

　　据上海市劳动与社会保障局祝均一局长透露，国务院在要求上海“面上推开做实个人账户试点的同时”，还要“在构建养老保险制度可持续发展的长效机制方面作出探索”。为此，上海着手构建养老保险“统账分理”（社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理）新模式，而逐步做实个人账户只是该模式改革中的核心内容之一，“逐步做实个人账户的过程，实际上就是养老保险‘统账分理’新模式逐步形成的过程”。据设想，“统账分理”模式将形成“四个机制”（缩小养老金收入差距、有利于公平分配的政府投入机制；通过市场运作增加基金来源的机制；鼓励“新人”早投入、多积累、少依赖的养老保险机制；对“老人”实行养老金补偿的机制）。

　　“虚账实记”这一制度所依赖的背景，是养老金账户长期“空账”运转的现实。这一现实并不仅仅在上海存在，是全国的一个普遍现象。据了解，在退休人员逐年递增的情况下，养老保险个人账户空账以每年1000亿元的规模增加。据《劳动和社会保障事业发展第十一个五年规划纲要草案》透露，到“十五”末期，这一数字将达到8000多亿元。

　　缺口惊人。2004年，劳动和社会保障部前部长郑斯林透露，目前我国养老金缺口达2.5万亿，相当于我国近一年的国民经济总收入。10月22日，全国社会保障基金理事会理事长项怀诚援引世界银行的一份报告显示：“在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”据中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李绍光教授等人完成的《划拨国有资产，偿还养老金隐性债务》研究显示，在新旧养老制度的转轨过程中，产生了约8万亿元人民币的养老金债务总额。

　　调整原因由来已久作出调整的原因由来已久。2000年以前就处于空账运转，围绕着要不要做实，人们一直有争论，并且从未中断过“作出调整的原因由来已久。

　　2000年以前就处于空账运转，围绕着要不要做实，人们一直有争论，并且这一争论也从未中断过。”李绍光教授说。据了解，上世纪80年代中期以前，中国的养老保险体系是一个以企业（单位）为载体的“现收现付制”养老保险制度（所谓“现收现付制”，就是用当代劳动者缴纳的个人养老费支付退休劳动者的养老待遇，当年提取，当年支付完毕，不做任何积累）。

　　1995年，国务院颁发的6号文件《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》规定：实行个人缴费前，国企职工的连续工龄视同缴费年限。这意味着，1997年前退休的人员以及1997年前已经工作的人员，他们1997年前的个人账户并没有任何积累，是一个“空账户”。但是现在或者以后都需要支付，这就形成一个缺口。

　　逐渐，国务院意识到缺口的严重性，于2000年底选择辽宁省进行以做实个人账户为重点的完善城镇养老保险制度试点。2001年7月，辽宁省为期3年的试点启动。试点前，个人账户的规模是本人缴费工资的11%，其中个人出5%，单位出6%。试点后，个人账户的规模下调到8%，但要完全由个人缴纳，企业缴费部分不再划入个人账户，而企业原缴费工资总额20%的缴费比例不变，并全部纳入社会保障基金。试点中，因为个人账户的资金不能再挪作他用，当期统筹部门的资金不足以发放养老金，缺口由中央财政与地方财政分别承担75%和25%。

　　2004年初，国务院把试点范围扩大到黑龙江和吉林，今年要求全国启动。但由于中央没有明确规定分担比例，所以，进行并不顺利。因为该项工作需要大量的资金补充个人账户，并且个人账户做实后，统筹账户的缺口还必然会进一步放大。从1998年至2004年，国家财政补助当期基本养老保险计划资金近2000亿元，未来数字更大。

　　改变有利社保效益“做实个人账户”，是为了有效地将我国现行的“现收现付制”转向真正意义上的“部分基金制”，这有利于减缓人口老龄化所带来的代际养老负担转移风险

　　武汉科技大学文法与经济学院董登新教授赞同焦凯平司长的说法：“此次调整后，从雇主和雇员的各自负担及总体负担而言，没有丝毫的变化，只是在两个账户的分割比例上作了重新调整：雇员缴费全部进入个人账户；雇主缴费则全部进入社会统筹账户。也就是说，从结构上看，做实后的个人账户比过去的名义上的个人账户减少了3%的缴费；相反，社会统筹账户则增加了3%的缴费，这样做有利于尽快缩小养老金缺口规模。”

　　他认为，“做实个人账户”，是为了有效地将我国现行的“现收现付制”转向真正意义上的“部分基金制”，这有利于减缓人口老龄化所带来的代际养老负担转移风险，同时调动受益者的缴费积极性，强化受益者的缴费责任。“因此，做实个人账户的改革之举，应该说主要是为了保护受益者（尤其是年轻的参保者）的合法权益，对个人有百益而无一害。”董说。

　　“很明显，如果社会统筹不增加，个人账户减少，那总数肯定是会降低的。”安徽财经大学财政与公共管理学院教授王洪春认为，“这次调整更强调效益而不是公平，从长远来看，对于完善社会保障制度是有利的。”

　　李绍光教授则提醒政府要“加大个人账户的比例”，“这里的统筹和个人账户，理论上讲是两种完全不同的养老金计划。统筹是公共养老金计划，是现收现付的，目前主要还是靠政府的行政体系来维持。个人账户属于强制性储蓄计划，从11%到8%是减少了。但如果把统筹和个人账户二者合起来看，个人将来养老所获得的未必会减少。至于这个调整是不是要经过听证，这是个决策程序问题，也是个公共选择问题”。

　　不过，个人收入“未必会减少”，是以统筹的加大为代价的。而“因为统筹比重大了，所以决定未来养老金收入高低的因素，现收现付变大了。但统筹这块会不会减少，主观上看政府的信用，客观上看届时经济条件的限制。现期来讲，因为个人账户是从空账到做实，要靠财政收入来实现，所以财政的压力会加大，所以有一个搭配问题。按什么样的比例合适，经济学理论上有研究，但在我国还缺少实证研究。如果统筹大一些，采取现收现付的方式，政府的财政压力会增大，有可能导致税负过高。”

　　而保障政府的信用，目前还主要依靠行政手段，“总的来说，市场发挥作用的比例还不够大。我认为，个人账户的比例有必要加大一些，这样可以让政府有更多的力量去做其他必须做的事情，比如

医疗保险、社区养老院等在内的诸多社会保障事项。”

　　“随着老龄化临近，养老院的需求会越来越大，现在的家庭养老方式，已经不能应付那时候的需要。也曾说过政府的财政收入中拿出15%到20%的比例用于社会保障，但如何规定一直不明确。要把这些事情做好，政府在社会保障上的投入可能不是20%就能打住的。这些，也需要政府投入。如何投入？从消费上还是从供给上？需要权衡。”李绍光教授说。