防患于未然美国存款保险制度的启示

http://finance.sina.com.cn 2005年06月02日 08:51 中国企业报

　　曹晓晶／文

　　所谓存款保险，是指由存款金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款性金融机构作为投保机构向保险机构交纳保险费，当投保机构面临危机或破产时，保险机构向其提供流动性资助，或代替破产机构在一定限度内对存款者支付存款。我国围绕建立存款保险制度酝酿已久，最近国务院已原则同意建立存款保险制度，由央行会同财政部、银监会、国务院法

制办、国家发改委成立工作组，这意味着建立我国存款保险机制已正式起动。

　　探讨和研究经济发达的美国完善的存款保险制度会带给我们有益的启发。

　　独立的美国联邦存款保险公司FDIC　

　　美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。建立的背景是20世纪初的经济大萧条，全美先后有9755家银行倒闭，存款人损失约14亿美元，美国金融体系遭受重创。为了应对危机，美国国会采取了一系列行动，包括1933年6月通过了《格拉斯－斯蒂格尔法》，其中很重要的一条就是成立美国联邦存款保险公司FDIC。1933年7月，FDIC正式成立。1934年建立联邦储蓄信贷保险公司FSLIC，负责向储蓄信贷协会S&Ls提供存款保险。

　　FDIC是美国一个独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。FDIC的首要职能是存款保险，它为全美9900多家独立注册的银行和储蓄信贷机构的8种存款账户提供限额10万美元的保险，全美约有97％的银行存款人的存款接受FDIC的保险。其次是银行监管职能，直接监管了5616家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构。最后是处置倒闭存款机构的职能。在美国，当存款机构资不抵债、不能支付到期债务或其资本充足率低于2％时，该存款机构的注册管理机关将作出正式关闭决定并通知FDIC。

　　值得注意的是，FDIC只对银行存款人提供保险保护，不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益。FDIC只对支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款账户进行保险，对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资产品不予保险。

　　1934年，美国的保险赔付限额仅限于每位存款人2500美元。随着居民收入水平的提高和通货膨胀的加剧，其保险限额也不断提高。根据1980年的《放松存款机构管制和货币控制法》，FDIC提高了存款保险限额，对所有种类的存款账户保险限额都提高到10万美元，即在FDIC保险的金融机构，存款人的储蓄、支票以及其他存款账户合并在一起，保险的最高额度达到10万美元。

　　尽管美国也时常发生金融破产倒闭案，但由于存款保险制度比较健全和完善，存款人的合法权益都得到应有的保护，没有发生过金融风波和引发社会动荡，保持了良好的金融秩序。

　　我国存保制度的缺陷与风险

　　与美国普遍采用的显性存款保险制度不同的是，长期以来，我国一直实行的是隐性的存款保险制度。隐性存款保险制度甚至还覆盖到证券、信托等各个非银行金融领域。无论是剥离四大银行的不良资产，还是向它们注资，或是向被关闭金融机构提供再贷款偿还私人债务，都可看作是政府为国民提供了一种变相的“存款保险服务”。存款保险制度几乎覆盖了所有数额的银行存款，而且“保费”是从纳税人那里筹集来的。

　　这种隐性存款保险制度的最大缺陷是，它强化了金融企业的“道德风险”动机。无论是小额存款人还是大额存款人在选择开户银行时都不会关注它们的风险状况，从而导致存款人“用脚投票”的机制失灵；并且单一的“零费率制”也使得各银行不用为它们的过度冒险行为而支付额外成本。概括起来讲，就是隐性的存款保险制度隔断了各银行资金运用收益和资金筹集成本之间的制衡关系。所以，我国金融企业普遍存在这样一种激励——尽量去争取那些能带来高回报的高风险贷款业务。如果把一些银行不健全的内部治理机制也考虑进去，那么这种激励可能会扭曲为尽量去争取那些能使个人获得高回报的关系贷款。

　　防患于未然

　　依法构建存保制度建立存款保险制度，实行有差别的存款保险费率，对经营风险较高的银行执行比较高的存款保险费率，对经营风险低的银行执行比较低的存款保险费率。这样不仅可以在一定程度上促使银行加强对自身业务风险的控制，鼓励银行将风险减少到适当水平，遏制银行在业务活动中的冒险行为，督促银行加强经营管理，还可以适当分流一部分存贷款，降低整个金融系统的运营风险。

　　我国虽然没有发生过大规模系统性的金融风波，但随着金融市场化、国际化进程的加快，金融创新产品逐渐增多，中小型商业银行的纷纷成立，在商业银行内控制度不健全的情况下，银行自身的风险在逐渐增加。要防范风险，稳定金融，需要“防患于未然”，建立存款保险制度。目前我国国有商业银行经营机制尚未完全转变，资产负债结构不合理，风险抵御能力较差，“居民高债权、企业高债务、银行高风险、政府高成本”的社会资金恶性循环仍未打破。在金融市场发育不完善、金融监管手段和方法落伍的背景下，实行强制性存款保险实际上也是对银行业发展的一种强制性的保护。据了解，目前央行已提出设立类似美国的联邦存款保险公司的构想，但不会照搬外国的经验。当务之急是组织有关专家制定《银行存款保险法》，依法构建我国的存款保险机构。相信在央行及相关部委的协作下，一部符合中国国情的存款保险制度不久就会展现在人们的面前。

　　（作者单位：山东省济宁市工商银行）

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