财经界：防范风险 寻找政策性农业保险突破口

    农业保险的受益者不仅仅是农民，还包括农产品的消费者、以农产品为工业原料的工业生产者、政府、乃至国民经济的各个部门。在现阶段，我国政策性农业保险的资金应该由全社会共同负担。

　　农业保险是农业支持保护体系的重要组成部分，对防范农业风险、保障农民利益有着重要意义。但是从上世纪90年代中期以后，我国农业保险在走向商业化的过程中出现了市场 萎缩状态。实践表明，政府的支持是农业保险健康发展的一个不可缺少的条件。

　　近年来随着政府与公众对“三农”问题的重视程度不断提高，政策性农业保险问题受到越来越多的关注。从2004年中国保监会在9个省、自治区、直辖市开展的农业保险试点工作来看，大部分试点都有不同形式的政府政策支持背景，但还很不完善。如何建立一个有效的政策性农业保险体系，是我国农业保险发展中的一个关键问题。

　　政策性农业保险的模式选择

　　世界上部分发达国家的政策性农业保险不仅针对农业自然灾害风险，而且针对农产品市场风险，对农民收入水平提供较全面的保障。考虑到现阶段我国财政的承受能力和农业保险的管理水平，暂时不宜实行一切险保险，应首先实行对农作物、家畜及林产品的单一风险和多风险保险，以提高农民灾后恢复生产和生活自救能力。对因农产品供求关系和市场价格变化、汇率变化等导致的农业经营风险暂不列入政策性农业保险的范围。

　　我国农业生产的集约化程度较低，在实行家庭联产承包责任制的情况下，有相当一部分农户的农业生产规模很小，他们对农业保险的实际需求不大。而那些具有一定规模的专业化种植户(农场)、养殖户(农场)由于生产的专一性，一旦遭受自然风险很难转移和分散，同时专业化生产收益较高，具备支付保费的经济实力，因此他们是目前我国农业保险的现实需求者。这也是我国的农业保险为什么在普遍萎缩的情况下，仍能在新疆建设兵团和黑龙江农垦农场坚持下来的一个极为重要的原因。所以我国现阶段的农业保险和政策性农业保险的主要对象应是那些具有一定生产规模的粮食作物、经济作物、以及养殖动物。例如对养鸡场的鸡群进行保险，而不必对农户自养的少量鸡进行保险。

　　政策性农业保险并不单纯是政府出资的一个简单问题，必须根据我国的国情选择合理、有效的模式。我国建立政策性农业保险面临着以下几个方面的特殊情况：一是自然灾害多、防备能力差；二是农业集约化程度低，农户生产规模小；三是农民收入少，支付能力低；四是地区间差异大，不仅农业灾害的区域分布有很大的差异，而且各地区农民的经济实力也有很大的差距；五是农业保险经营主体和组织形式的多元化。这些特点决定了我国政策性农业保险不能完全照搬国外模式，只能走多形式、多层次发展的道路。我国政策性农业保险的模式选择应当考虑以下基本原则：

　　1.政府与市场相结合的原则。政策性农业保险是对农业保险市场机制失灵的适当弥补，在经营机制、管理方式等方面仍要充分发挥市场机制的作用，提高政策性农业保险的效率。

　　2.政府直接经营与间接支持相结合的原则。政府对农业保险的政策支持手段应当是多样的，包括由政府直接出资举办政策性农业保险公司，农业再保险机构，以及保费补贴、对商业性农业保险公司的税收优惠等各种形式。

　　3.中央与地方政府相结合的原则。农业风险事关国计民生，又有着很大的地区差异，需要发挥中央和地方两方面的积极性，在中央统一政策的指导下，各地区因地制宜建立有效的政策性农业保险制度。

　　实行强制性区域化农业巨灾保险

　　大的自然灾害，如较大的旱涝灾害、严重的禽畜瘟疫等会造成农业的大面积严重损失，会严重地影响到农户的再生产活动，因此很多国家都设立了巨灾险，通过这一险种为农户提供基本生产保障。由于巨灾险往往需要巨额的赔付，商业性保险公司一般不具备充足的赔付能力，所以一些国家将巨灾险从一般商业性农业保险中分离出来，作为政策性农业保险的一项主要内容，采取各种形式给予政策扶持。我国是自然灾害比较频繁的国家，以往一直没有设置独立的巨灾险，一方面导致农业保险公司赔付率高、保费高，造成农业保险公司经营困难；另一方面由于保险公司赔付能力有限，农户得不到必要的基本生产保障。因此，建议单独设置农作物和养殖业巨灾险，并将其作为政策性农业保险的主要内容。

　　我国的农作物和养殖业巨灾险应当实行强制性区域化保险。国际经验表明，农业保险的效率与参与率的高低有很大的关系，参与率越高，农户需支付的保费就可能比较低，政府的出资也可保持在合理水平。同时一些国家的经验还表明，政府给予保费补贴的办法对于提高参保率并不能起到有效的作用。在我国现阶段，如果完全实行自愿保险，农业保险市场的逆向选择会非常严重，参与率难以提高，会出现低参与率和高保费之间的恶性循环，保险市场萎缩和政府财政负担过重的恶果将难以避免。

　　因此，建议在农牧业生产集约化程度较高的农牧业主产区实行强制性区域化农业巨灾保险，为农牧业生产提供再生产基本保障。强制性的必要一是因为巨灾险为农户(场)提供再生产的基本保障，是农村经济和社会稳定的必要条件。二是可以避免保险市场逆向选择，提高参保率，减轻参保户和政府的负担。不能把实行强制性保险与加重农民负担等同起来，因为强制性保险的功能恰恰在于能够以较低的保费为农民提供更好的保障，这和养老保险、医疗保险等其他社会保险形式的强制性机理是相同的。区域化的必要性，一是可以根据我国各地区自然条件差异较大的情况设置不同的保费和赔付水平；二是有利于避免按户理赔情况下的道德风险问题，也可简化赔付额计算等实际操作程序。区域化保险范围的划分可根据当地行政区划与农业自然灾害区域分布特点相结合确定。例如在农业自然灾害区域差异不大的地方，可以县为单位实行区域化保险；在农业自然灾害区域差异较大的地方，可以乡为单位实行区域化保险，从而有利于根据实际情况选择不同的保费水平。

　　由于巨灾险有较强的公共利益取向、大型自然灾害的巨额赔付负担和实行强制保险的要求，一般商业性农业保险公司较难进行大规模的有效运作，有必要建立政府出资的政策性农业保险公司，作为现阶段政策性农业保险体系的核心机构，直接经营以巨灾险为主的政策性农业保险业务，保证国家农业保险政策得以贯彻落实。政府直接经营的国家政策性农业保险公司应是独立经营、多层次的专业性保险机构。国家政策性农业保险公司必须以农业保险为主营业务，以贯彻实施党和国家的农业保险政策，帮助农牧民抵御灾害风险、发展农业生产为服务目标，同时讲求运营效率，以最小的成本，获取适度的经济效益和最大的社会效益。其基本职能是贯彻国家农业保险政策，经营国家农业保险，执行灾后损失的评估和理赔，接受其他农业保险机构的分保，提供再保险服务。国家政策性农业保险公司应在参加巨灾险的农牧业主产区设置分公司和办事处。国家政策性农业保险公司应由政府提供启动资金，在经营中享受免征营业税，保险经营补贴等优惠待遇，实行独立核算，财务状况应接受财政部门和立法机构的监督。

　　商业性保险和互助合作型保险相结合

　　按照设想建立的国家政策性农业保险公司只能承担对重大自然灾害的基本保险任务，并不能满足全部农业保险需求，特别是针对在非农牧业主产区的农业保险需求，还需要采取政府与市场相结合的方法，由政府通过以下各种政策手段支持商业性保险公司和互助合作型农业保险机构经营农业保险业务，为农民提供多种类型的农业保险服务：

　　1.向非政府农业保险机构提供再保险服务。农业保险的风险性较强，非政府农业保险机构往往由于力量薄弱难以承担全部风险，应建立农业保险的再保险机制，由国家政策性农业保险公司提供再保险服务，为非政府农业保险机构分担风险。经营农业保险的主体必须建立同国家农业保险公司的再保险的业务关系，通过再保险方式与国家农业保险公司分摊农业保险业务中因自然灾害引起的赔款。对农业保险经营主体在经营中自留业务造成的亏损，应由经营者自己负担。

　　2.给参保农户以一定比例的保费补贴。国家政策性农业保险公司在农牧业主产区经营的强制性区域化农业巨灾险由于有较高的参与率和较大的经营规模，以及财政给与的直接资助，有可能采取较低的保费价格。而其他商业性农业保险和互助合作型农业保险机构，由于经营规模问题和赢利目标的要求，会要求较高的保费价格，从而影响参与率。为使农民保费负担公平化，提高农民参保的积极性，及支持非政府农业保险机构开展农业保险业务，建议在规定的基本险种范围内，给参保农户一定的保费补贴。根据国际经验，虽然由政府补贴农业保险存在成本高昂、操作复杂的缺陷，并有导致低效益的危险性，但在我国农民收入水平较低的情况下仍然是必要的，而且比起直接给保险公司经营补贴会更有效一些。

　　3.对农业保险机构实行税收优惠。为体现国家对农业保险的支持和鼓励，减轻农业保险机构的负担，可以实行特别的税收优惠制度，如对种植业保险和养殖业保险业务减免营业税；对农业保险经营主体在一定期间内适当减免所得税，以利于经营主体增加准备金积累，降低保险费率，提高农民保险费的支付能力；允许经营主体从在税前从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，以增加经营主体的资金实力。

　　4.调动地方政府积极性，因地制宜实行适合地方特点的政策支持形式。各地方政府可以根据本地区的特点和农业生产发展的要求，在国家政策性农业保险公司的经营业务之外，采取各种形式发展本地区农业保险。在政府财力较为雄厚的地区，可以采取地方政府与商业性保险公司联合经营的模式，推进农业保险业务的开展，加大农业保险的力度。各地政府也可以根据自己的财力条件来制定保费补贴水平。

　　根据以上阐述，我国的政策性农业保险体系及其与非政府农业保险机构的关系可大致描绘如图：

　　建立政府保费补贴制度

　　保险费是一个保险公司生存的基本血液，保费必须满足农业保险机构保本经营的需要。在我国现阶段农民负担能力较弱的情况下，由政府给予一定补贴对发展农业保险是十分必要的。

　　政府对农业保险的补贴方式主要有两种，一种是保费补贴，另一种是保险公司经营补贴。保费补贴是直接对农民的农作物保险费率给予补贴，由于难以区分农业保险机构经营不善亏损和政策原因亏损的界限，采取给保险公司经营补贴的国家较少。从我国目前来看，为解决农民付费能力低下这一农业保险发展中的主要矛盾，加强保险公司的经营责任，应主要采用保费补贴方式为宜。

　　1.保费补贴途径的选择。

　　实行保费补贴，并不意味着将补贴款直接发给农民。为了保证补贴款的有效使用和防止漏失，应根据有关保费补贴制度的规定和农民实际投保情况，由政府将应付保费补贴款直接拨给承保的农业保险机构。从一定意义上讲，保费补贴既是对农民的补贴，也是对保险机构的补贴。

　　2.确定保费补贴水平的方式。

　　(1)按不同保费费率确定保费补贴水平。如按不同农业保险产品的保险费率高低分为几个档次，相应确定保费补贴的不同比例，既对不同费率的保险给予不同程度的补贴；

　　(2)按地区差异确定保费补贴水平。在划分不同类别地区的基础上，对各类地区的农民付不同比例的保费补贴。这种方式可以照顾到不同地区农民负担能力的差异；

　　(3)实行固定比例保费补贴。将保费按一定比例在投保人、政府之间分摊，如投保人出70%，国家财政补贴30%，这种方式操作起来比较简单；

　　(4)按保险标的单位给予固定额度的保费补贴。如按农民参加保险的种植面积给予每亩地固定额度的保费补贴。这种方法不受保险机构保费价格水平差异和变动的影响，比较容易防止保费补贴的失控。

　　3.保费补贴由中央和地方财政共同负担。

　　发展农业生产，提高农民收入，实现城乡统筹发展是各级政府的共同任务，由中央和地方财政共同负担农业保险费补贴有利于加强各级政府支持农业保险的责任和加强各级政府对农业保险运营的监管。由于各省的农业生产条件及农业产值占GDP比例不同，农业生产比重较大省份的保费补贴负担会相对较重。建议中央财政根据各省农业保险业务发展的实际情况，通过专项转移支付，对财力薄弱的农业大省给予必要的资金支持。

　　农业保险的资金来源

　　农业保险的受益者不仅仅是农民 ，还包括农产品的消费者、以农产品为工业原料的工业生产者、政府、乃至国民经济的各个部门。在现阶段，我国政策性农业保险的资金主要应从以下几方面由全社会共同负担：

　　1.参保农民缴付保费。

　　无论是国家政策性农业保险公司还是商业性保险公司，它们在从事农业保险业务时都需要仅从农民手中征集保费。投保农民作为农业保险的直接参与者和受益者，应根据国家政策性农业保险公司厘定的费率缴纳保费，组成保险基金的基本部分。应当向农民解释清楚，农业保险是一种风险保障措施，缴纳保费是与农民的受益相联系的，和“乱收费”是两回事。国家已经规定要在5年内逐步取消农业税，如果目前开展农业保险正好与减免农业税的改革进程同步，农户不至于因缴纳保费而导致总的税费负担有所增加，是一个开展农业保险的最佳时机。

　　2.政府财政出资和优惠政策。

　　政府采取财政提供农业保险公司启动资金、补贴保费或业务费、减免税收，再保险，以及为经营农险亏损的保险企业提供无息或低息贷款等财税、金融等优惠政策，是农业保险基金重要的显性和隐性资金来源。

　　在现阶段，政府主要可通过以下几个途径筹集开展政策性农业保险所需要的财政资金：

　　(1)从每年的财政收入增量中拿出一部分用于国家政策性农业保险公司业务发展所需资金。近年我国财政收入呈现良好的增长态势，有条件加大对农业的支持力度。当然单纯依靠财政收入的净增加来解决政策性农业保险资金是不够的，还必须通过其他多种途径筹集资金。

　　(2)适当调整财政支出结构，精简机构人员，控制行政经费支出的增长，削减“政绩工程”、“形象工程”的低效支出，将其用于增加农业保险方面的开支。

　　(3)改变财政救灾、支农的某些传统方式，将资金用于支持政策性农业保险。通过建立农业保险制度，增强了农民对灾害风险的抵御能力，可以减少以往用于灾害救助的救灾款支出，将其转用于资助农业保险。如从国家和地方政府已设立的“农业风险基金”中列支一部分；从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分，用于支持政策性农业保险。

　　3.通过市场价格转嫁给消费者。

　　目前我国农产品价格已经完全放开，农产品价格随市场规律变化。由于农产品的需求弹性较小，农业保险费用的一部分通过价格转移的可能性较大。虽然农民缴纳了全部保费，但农民可能通过提高农产品价格，将保费的一部分转移出去。当农产品的消费者从农产品的经营者手中购买消费品时，最终负担了由农产品出售者以提高价格形式转嫁的费用。

　　4.通过农业保险机构的其他保险业务分担。

　　一些保险机构在经营农业保险的同时还经营其他保险业务，因相对于农业保险而言，其他农村保险险种的风险较小，保险机构的经营利润空间较大。从事多种保险业务的保险机构可以在一定程度上以其他险种的盈利来弥补农业保险的资金不足，分担一部分农业保险所需的资金。